Любые успешные конституционные реформы, и особенно реформы, осуществление которых связано с принятием новой конституции, всегда являются результатом длительного общественного диалога, обсуждения перспектив государственного развития, поиска консенсуса, согласования различных взглядов на будущее общества. Если конституционная реформа проводится несвоевременно или излишне форсировано, не разрешает сложившиеся социальные противоречия, «ломает» устоявшиеся форматы взаимодействия внутри общества, такая конституционная реформа навряд ли сможет решить задачи, на решение которых она была направлена. При проведении любых конституционных преобразований должны учитываться не только актуальные социальные и экономические факторы, но также и историческое наследие, которое во всяком случае оказывает влияние на трансформацию правовой системы и образ конституционного идеала, сложившийся в конкретном обществе.
В приведенном отношении особенно примечателен опыт Республики Куба, Национальная ассамблея народной власти которой 22 июля 2018 года одобрила проект новой Конституции. Конституционный проект направлен как на создание качественно новых условий для общественного взаимодействия в самых различных сферах отношений, так и на сохранение достижений революции и ценностей коллективизма. Новая Конституция Республики Куба, не отвергая, но отнюдь, выражая уважение предшествующему опыту государственного строительства, призвана продолжить и приумножить результаты народно-освободительной борьбы, в результате которой стало возможным создание Острова Свободы. Проект Конституции Республики Куба безусловно является новым этапом конституционного развития государства.
Сочетая признание значимости рынка и плановый характер отдельных секторов экономики, частную собственность и коллективную собственность на некоторые из средств производства, определение ведущей роли Коммунистической партии Кубы в сфере государственного управления и открытость органов государства к взаимодействию с гражданами, новый Конституционный проект призван удовлетворить ожидания максимально широких групп населения.
Новая Конституция позволит обеспечить стабильность и гибкость правовой системы государства, создать условия для планомерного развития общественных отношений – с этой целью Национальная ассамблея народной власти наделяется полномочиями интерпретировать конституционные положения.
Проект Конституции предполагает учреждение разветвленной системы публичного управления, необходимой для обеспечения эффективности деятельности государства. Так, в частности, Конституционным проектом предусматривается учреждение должности Президента Республики Куба – главы государства, избираемого Национальной ассамблеей народной власти из числа депутатов Национальной ассамблеи, должности Вице-Президента, высшего коллегиального органа исполнительной власти – Совета Министров.
Отдельное внимание в тексте проекта Конституции Республики Куба уделено правам и свободам человека, необходимости их обеспечения в соответствии с передовыми международными стандартами – так, в частности, положениями Конституционного проекта гарантируются свобода от произвольных задержаний (статья 50), права лиц в период их содержания под стражей и лишения свободы, а также право на социальную реинтеграцию после отбытия наказания (статья 51), тайна связи (статья 53), свобода передвижения (статья 54), свобода самовыражения и свобода совести (статья 59).
Положения Конституционного проекта предусматривают особенные гарантии участия населения в решении дел местного значения – гарантируется право петиций, право на проведение народных консультаций по вопросам местного значения, право представлять предложения по решению вопросов местного значения, закрепляются иные основные формы взаимодействия населения и местных органов власти.
Примечательно, что конституционная реформа в Республике Куба осуществляется в строгом соответствии с положениями действующей Конституции – необходимые решения уже приняты на уровне Национальной ассамблеи народной власти, являющейся представительным органом государственной власти, окончательное же решение может быть принято на референдуме, при непосредственном участии всего населения Республики Куба.
Конституционная реформа в Республике Куба является одним из самых нетипичных примеров государственно-правового развития среди современных государств. Конституционная реформа, которую мы наблюдаем в настоящее время, – это реформа, которая предполагает эволюцию существующего строя при сохранении конституционной идентичности Кубы. Проект новой Конституции отражает все уникальные черты кубинского правопорядка.
Реформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угрожавшей стабильности центра. Теперь позиции губернаторов были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Кремлем появился новый институт федеральной власти - инспектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли быть уволены президентом, а региональные парламенты - распушены. Новый закон, принятый Государственной Думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц». 282
Следующим шагом патитической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата российского парламента формировалась из представителя законодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмотрение местного парламента спикером и утверждалась простым большинством. Кандидатура представителя от исполнительного органа власти назначалась губернатором, утверждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот среди губернаторов: главы крупных регионов Э. Росссль, М. Прусак. А. Тулеев и др. выступили с открытой критикой действий президента. М. Прусак высказался прямо: «Мы проиграли, и теперь надо красиво и достойно уйти». А.Тулссв назвал реформу Совета Федерации объявлением войны губернаторам. 283 Сам Путин так объяснял логику производимой реформы: «Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации - одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это… фактически нарушение принципа разделения властей». 284
Такое изменение принципа формирования Совета Федерации внесло ощутимые поправки в композицию элиты. Губернаторы теперь не имели возможности регулярно собираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Территориальные ассоциации губернаторов, которые в последние годы ельцинского правления играли все более заметную роль, распались. Коалиция сенаторов, представлявших регионы-доноры, которая осмеливалась ставить условия Кремлю и считала себя всемогущей, теперь была рассеяна. Губернаторы лишились не только возможности согласованно вырабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпредами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители президента, и теперь они то и дело внедрялись в сферу компетенции губернаторов, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.
Более того, несмотря на многочисленные жалобы губернаторов, что федералы мешают им работать и вносят хаос в управление регионами, полпреды набирали все больший вес. В каждом федеральном округе были созданы координационные советы по безопасности, куда вошли руководители всех силовых и правоохранительных органов региона (начальники военных гарнизонов, руководители управлений ФСБ, милиции, прокуроры и пр.) и консультативно-экспертные советы по предпринимательству, членами которых стали видные бизнесмены и директора предприятий. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Из-под контроля губернаторов постепенно выходила их главная опора - управления внутренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ведомств, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов), лишили местную элиту серьезной базы поддержки. Как признался полпред в Приволжском федеральном округе С. Кириенко, накануне реформы 2000 г. «реально независимым от региональных властей остался только командующий военным округом». 285 В то же время произошло укрепление президентской власти, так как, выстроив вертикаль «президент - администрация президента РФ - полпреды - федеральные инспектора», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющих представительство во всех без исключения регионах и состоящих в значительной степени из людей в погонах.
Рисунок 5. Профессиональный состав главных федеральных инспекторов в 2000–2002 гг. 286
Рисунок 6. Конфигурация верховной власти при В. Путине
Таким образом, принятие пакета из трех законов изменило баланс сил на российской политической арене. Власть региональной элиты была существенно ослаблена, а власть президентских структур - усилена. Для того, чтобы не вызвать волны недовольства губернаторов, Кремлю потребовалось заранее запланировать меры по снятию напряжения. Этой цели служили два других законодательных акта, входящих в президентский пакет 2000 г.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в России», принятый Госдумой 7 июля 2000 г., и указ президента РФ № 602 от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации». Первый из указанных актов давал губернаторам право отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов). Раньше этим правом был наделен только президент России. Но эта мера не столько компенсировала губернаторам потерянную власть, сколько еще раз указывала на то, что теперь Кремль предлагает заниматься региональной элите своими внутренними проблемами, главным образом хозяйственными, и не вмешиваться в работу федеральных органов власти.
Создание Госсовета РФ - этого нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», 287 - было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на «совещательной основе». Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи членов, которые отбираются президентом РФ и подлежат ротации один раз в полгода (статья 3.8. указа № 602). Бывшие сенаторы и после реформы СФ получают федеральную «площадку» для консультаций. Создание Госсовета продемонстрировало намерение В. Путина расширить круг проводимых консультаций и «нулевых чтений» со всеми значимыми группами российской элиты для того, чтобы минимизировать сопротивление проводимой реформе и в то же время стремиться к достижению консенсуса по важнейшим вопросам государственной политики.
Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, построенного его предшественником Ельциным, которая крылась в разрушении управленческой вертикали, что привело к определенному вакууму власти федеральных структур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах страны, к агомизации элиты. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, не нарушая при этом демократических принципов (по крайне мере формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное присутствие в регионах. Надо отметить, что Путин не пошел по пути, который активно обсуждался среди элиты: отменить выборы губернаторов. Мировое сообщество, без сомнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стратегия - ввести в каждый регион президентских назначенцев, которые в новой иерархии власти заняли более высокое место, нежели главы субъектов Федерации при Ельцине. Реформа Путина 2000 г. восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над регионами. Если весь период правления Ельцина власть рассредоточивалась, перемешаясь от центра к регионам, то в первый же год правления Пугина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональных лидеров Кремлю была преодолена.
Почти во всех странах, где есть парламент, он разделен на две палаты. Такая конфигурация - удобный способ создания системы сдержек и противовесов. Если одна палата склоняется к радикализму, другая должна блокировать ее решения или менять законопроекты, делая их более приемлемыми и эффективными. Подобное устройство зародилось на Западе и было перенято в современной России. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - это верхняя палата парламента (нижней является Государственная дума).
Место в парламенте
Верхняя палата появилась в российском парламенте в 1990 году. Однако тот прообраз Совета Федерации имел с ним мало общего и был порождением советской государственности. Все изменилось в 1993 году, когда в стране начала действовать новая конституция. Согласно ей и был учрежден Совет Федерации Структура парламента закреплена в статье 95 основного закона РФ.
Между двумя палатами Федерального Собрания есть принципиальные отличия в их порядке формирования и компетенции. Совет был наделен значительными полномочиями, что закрепило за ним статус фундаментальной основы государства. В последнее время этот орган все чаще называют сенатом, а его членов - сенаторами. Эта тенденция прослеживается как в неофициальной публицистике, так и в выступлениях официальных государственных лиц и важнейших чиновников страны.
Полномочия
Широкие РФ полностью описаны в российской конституции. Верхняя палата может отклонить или одобрить любой закон, до этого принятый в Государственной думе.
Подобные документы делятся на несколько типов. В первую очередь это федеральные законы. Полномочия Совета Федерации РФ таковы, что они отклоняются обычным математическим большинством голосов или пассивным нерассмотрением в течение 14 дней. В то же время статус некоторых законов может априори делать их обязательными для попадания к сенаторам. В таком случае механизм с игнорированием документа не применяется.
Законотворчество
Обязательны для рассмотрения в Совете Федерации законы, затрагивающие федеральный бюджет, федеральные сборы и налоги, финансовое, кредитное, валютное и таможенное регулирование. Также к этой группе относятся вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы, денонсации и ратификации международных договоров и, наконец, денежной эмиссии.
Если Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобряет закон, бумага попадает на подпись президенту. 112 голосов (две трети сенаторов) преодолевают вето главы государства, а 126 голосов (три четверти сенаторов) одобряют законы о конституционных поправках и федеральные конституционные законы.
Назначения
Две трети голосов Совфеда могут отрешить президента от его должности. Сенаторы назначают судей Верховного Суда, Конституционного суда, Высшего арбитражного суда и членов в Президиуме Верховного Суда. Помимо всего прочего, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации решает, кто займет должность Генерального прокурора и его заместителей. назначает два представителя в Национальный банковский совет. Она определяет аудиторов Счетной палаты и заместителя ее председателя.
Органы Совета Федерации РФ назначают треть членов ЦИК - Центральной избирательной комиссии, регулирующей процесс выборов в стране. Также они определяют кто будет одним из участников Коллегии Федеральной комиссии, следящей за рынком ценных бумаг. Представители сената входят в Совет по вопросам государственной службы при российском президенте.
Другие функции
Есть полномочия и не связанные с назначениями, которыми обладает Совет Федерации. Конституция гласит, что именно он утверждает новые границы между субъектами РФ, а также о введении в стране чрезвычайного или военного положения. Верхняя палата определяет дату выборов главы государства.
Совфед (председатель Совета Федерации РФ и сенаторы) имеет право вести работу в режиме собственных заседаний. Они проходят по 1-2 раза в месяц в период с октября по июль. Заседания могут быть внеочередными, если поступает такое предложение президента, премьер-министра, правительства, пятой части членов Совфеда или региона России. Для кворума необходимо присутствие половины членов верхней палаты парламента. Если 50% не набирается, то заседание признается неправомочным. Как правило, Совет Федерации работает в открытом режиме, однако если это предусматривает регламент, режим может быть и закрытым.
Приоритетность в работе
У задач сената есть определенная приоритетность. В первую очередь рассматривается послание президента Федеральному Собранию и его обращения. Далее идут поправки к Конституции, проекты конституционных и федеральных законов. Некоторые из них могут иметь статус подлежащих обязательному рассмотрению. Третьими в этой очередности являются направления запросов и предложения в Конституционный суд. Последними рассматриваются принятые Государственной думой федеральные законы, касающиеся вопросов денонсации и ратификации международных договоров.
Заседания Совета Федерации проходят согласно регламенту. У сенаторов есть возможность выступить с содокладом, докладом, заключительным словом. Также они вправе участвовать в прениях, делать заявления и обращения.
Порядок формирования
Как гласит закон о Совете Федерации, в него попадают по два представителя от субъекта РФ. Один представляет местный парламент, другой - исполнительную власть. Срок полномочия сенатора - два года. Состав Совфеда меняется постепенно вместе со сменой власти в субъектах.
Согласно регламенту члены верхней палаты парламента обладают неприкосновенностью. Они не могут привлекаться к уголовной и административной ответственности за выражение своей позиции и мнения при голосовании. Совет Федерации структурируется и формируется по принципу беспартийности. Его члены не создают объединений или фракций, как это принято в Государственной думе.
Срок полномочий Совета Федерации в целом ничем не ограничен. В отличие от этого органа подвергается «мягкой ротации». Это значит, что срок полномочий каждого его членов определяется региональным органом власти. Конституция предусматривает только три возможности, при которых Государственная дума и Совет Федерации России собираются вместе. Это заслушивание посланий Конституционного суда, посланий президента и выступлений иностранных глав государств. В целом каждая палата придерживается принципа невмешательства в дела другой.
Состав
В Совете Федерации 170 членов. Они разделены на комитеты (по вопросам обороны и безопасности, по судебно-правовым вопросам и конституционному законодательству, по налоговой политике, бюджету, финансовому регулированию и т. д.). Одно из подразделений отвечает за социальную политику. Другое регулирует имущественные отношение и экономические реформы. Наконец, есть комитеты по делам СНГ и международным делам. Часть сенаторов задействована в подразделениях по культуре, науке, образованию и аграрной политике.
Каждый комитет подготавливает заключения по вопросам, которые относятся к его ведению. Также он разрабатывает и рассматривает законопроекты, предлагаемые на внесение в Государственную думу. Комитеты могут инициировать В такие подразделения входят все члены Совета Федерации кроме председателя и нескольких его заместителей. Каждый сенатор может входить только в один комитет, в составе которого должно быть не меньше 10 человек. Распределение по «секторам» должно быть утверждено общим голосованием (необходимо большинство голосов).
Председатель
Совет Федерации возглавляется председателем. С 2011 года и по сей день эту должность занимает Валентина Матвиенко. У председателя много организационных и представительских полномочий. Он ведет заседания определяет внутренний распорядок палаты, подписывает ее постановления, распределяет функции между своими заместителями.
Председатель направляет в комитеты законопроекты, принятые Госдумой, а также законопроекты, которые в Госдуму предлагается внести. Избирается он тайным голосованием. Кандидатура утверждается половиной и одним голосом.
Ход работы и взаимоотношения с президентом
Государственная дума, Правительство РФ, Совет Федерации и другие федеральные государственные органы должны работать в унисон, поэтому в Совфеде всегда есть определенная повестка дня. Она формируется председателем и основывается на предложениях комитетов и комиссий верхней палаты. Самостоятельно вопрос на повестку дня может выдвинуть группа сенаторов из как минимум 10 человек, а также двое сенаторов, представляющих один субъект РФ. Свои правки в распорядок может вносить специальный представитель президента в Совете Федерации.
Глава государства взаимодействует с верхней палатой парламента и другими способами. Традиционно важным остается ежегодное послание президента Федеральному Собранию. В нем первое лицо формулирует основные проблемы и задачи, которые встали перед государством и которые нужно решать в первую очередь. К примеру, это может быть вызов, связанный с необходимостью реформы налогообложения или банковской системы. В таком случае и Госдума, и Совфед должны рассмотреть предложенные инициативы президента.
История формирований
Первый Совет Федерации работал в 1994-1996 гг. Он был переходным и поэтому в качестве исключения был избран непосредственно населением, а не органами власти субъектов РФ. Его предстателем стал Владимир Шумейко.
Второй Совет Федерации также запомнился как «губернаторско-спикерский». Он заседал в 1996-2001 гг. Его председателем был Отличительная черта того Совета Федерации - он состоял из губернаторов и председателей местных законодательных собраний. Сенаторы работали не нерегулярной основе, время от времени встречаясь в Москве.
Третий период формирования Совета Федерации пришелся на 2002-2012 гг. Именно тогда он окончательно избавился от своих переходных черт и принял устойчивую форму. Председателем того Совфеда был Сергей Миронов, а с 2011-го - Валентина Матвиенко. Четвертая верхняя палата парламента была образована в конце 2012 года. Она действует и сегодня. Переформатирование было связано с принятием нового федерального закона о Совете Федерации.
Ермошин П.Ю.
Ермошин Павел Юрьевич / Ermoshin Pavel Yurevich – юридический факультет, студент
Российский государственный гуманитарный университет, г. Москва
Аннотация : в данной статье рассмотрены одни из причин необходимости реформирования Совета Федерации в ключе повышения представительности данного органа.
Ключевые слова: конституция Российской Федерации, Совет Федерации, Федеральное Собрание, выборы, государственное устройство.
Keywords: constitution of the Russian Federation, The Counsil of the Federation, elections, state structure.
В конституционном строе Российской Федерации недавно произошли серьезные изменения, коснувшиеся преимущественно судебной системы. Данные преобразования породили дискуссию относительно дальнейшего реформирования структуры и принципов работы органов различных ветвей власти в нашей стране. Целью данной работы является рассмотрение процесса формирования Совета Федерации и дискуссия, которая существует относительно современной ситуации, сложившейся в таком важном вопросе.
Автор хотел бы обратиться к мнению ученого Л.В. Лазарева, которое было высказано в комментарии к Конституции РФ: «Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, будучи его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание – выборный орган» . Согласно выше приведенной позиции, можно говорить о том, что существует точка зрения, согласно которой органы, формирующие ФС, должны быть избираемы.Согласно ст. 95 Конституции РФ , Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. На основании выше сказанного, логично предположить, что обе палаты должны быть избираемы. Согласно же ст. 94 Конституции РФ, данные палаты являются как законодательными, так и представительными органами. Что можно считать представительностью? Здесь необходимо отметить, что в ст. 3 Конституции РФ закреплено положение, согласно которому, единственным источником власти и суверенитета является народ. Таким образом, именно представительство со стороны граждан выглядит процедурой, которая могла бы придать максимальную легитимность для работы органа государственной власти. Кроме того, выборность должностных лиц способствует более активному включению граждан в непосредственное управление государством посредством процедуры выборов. Исходя из этого, субъекты, обладающие реальными властными полномочиями, будут ответственны за свою деятельность непосредственно перед избирателями. Кроме того, СФ обладает так же важными контрольными полномочиями в рамках парламентского контроля, важной ролью в назначении высших должностных лиц, а роль в процедуре вынесения импичмента Президенту РФ данной палаты трудно переоценить. Особенно необходимо отметить, что распустить СФ не имеет права ни одно должностное лицо или орган, в рамках нынешней системы государственной власти в нашей стране.Обратимся к ст. 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , в которой говорится: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Таким образом, каждый гражданин РФ, отвечающий определенным цензам, может принять участие в процедуре выборов. Удовлетворяет ли данным положениям ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Совета Федерации»?
На первый взгляд нет. Согласно выше приведенному акту: «Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации». Таким образом получается, что верхняя палата ФС РФ не избирается гражданами, что является нарушением избирательных прав, закрепленных в Конституции РФ, а так же федерального закона. Присутствует лишь учет мнения, коим соответствующие субъекты вполне могут пренебречь, учитывая различные политические моменты и уровень правовой культуры. На основании этого вывода вытекает необходимость немедленного реформирования процедуры формирования СФ РФ.
Во-первых, согласно ст. 96 Конституции РФ: «Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами». Таким образом, порядок формирования этого законодательного органа определяют сами законодатели, а не нормы Конституции РФ. На этом основании заявлять о существовании правовой коллизии безосновательно.
Во-вторых, согласно ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Совета Федерации» : В случае, если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», то в этом случае кандидатом для наделения полномочиями члена СФ может быть депутат ГД РФ или представитель органа местного самоуправления, занимающий свою должность на выборное основе. Таким образом, можно говорить о том, что процедура избрания, хотя и на иную должность (депутата федерального или местного уровня), но со схожими функциями, была соблюдена и лицо получило поддержку граждан.Из всего выше сказанного можно сделать следующие выводы. Федеральное законодательство, регулирующее процедуру формирования СФ РФ, не находится в прямом несоответствии и конфронтации с нормами Конституцией РФ. Необходимость реформирования выше приведенной процедуры на данных основаниях не может быть состоятельной. С другой стороны, в рамках толкования и дискуссии о дальнейшем реформировании конституционного законодательства РФ было бы большой ошибкой не учитывать такой момент, как более активное привлечение граждан к управлению государством, учитывая, что подобный опыт в России уже имелся в 90-ые годы прошлого века. Однако, конечное решение зависит от уровня развития общественных отношений в нашей стране и воли соответствующих органов и должностных лиц.
Литература
- Лазарев Л.В.
Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов
В 2014 году в Государственную Думу было внесено порядка 1700 проектов законов, из них было рассмотрено 555 и на данный момент подписано Президентом РФ 463 закона (по данным официального сайта Госдумы). Из 463 законов лишь около 90 не являются законами о внесении изменений. Из них более трети составляют законы о ратификации договоров и шестую часть составляют законы, юридически оформившие присоединение Крыма.
1. Законы по присоединению Крыма.
Вхождение в Российскую Федерацию – – было оформлено соответствующим Федеральным конституционным законом (от 21.03.2014 № 6-ФКЗ).
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не называет четких требований к содержанию закона о принятии в РФ нового субъекта и ограничивается лишь тем, что он должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Поэтому закон о принятии Крыма в состав России ограничился 24 статьями, в которых были оговорены вопросы признания гражданства, исполнения воинской обязанности, формирования органов государственной власти, судов и прокуратуры, социальной защиты населения, нотариата, адвокатуры, местного самоуправления, а также особенности применения налогового, бюджетного законодательства, организации финансовой и банковской системы и другие. Важной нормой Закона стала норма, устанавливающая государственные языки Республики Крым: русский, украинский и крымско-татарский языки. Трижды в ФКЗ вносились изменения. Досрочно, с 01.06.2014, в денежное обращение Крыма вошел российский рубль в качестве единственного платежного средства. Первоначально планировалось осуществить полный переход с гривны на рубль с 01.01.2016. Была введена единая всероссийская дата выборов, и 14.09.2014 проведены выборы в парламенты Крыма и Севастополя.
В течение всего 2014 года было принято 12 законов, устанавливающих особенности правового регулирования различных сфер жизни в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Такие законы были приняты по следующим вопросам:
Предоставление мер социальной защиты (поддержки), а также выплаты по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан (закон от 22.12.2014 № 421-ФЗ);
Пенсионное обеспечение (законы от 21.07.2014 № 208-ФЗ, 01.12.2014 № 398-ФЗ);
Выплата пособий по безработице (закон от 01.12.2014 № 399-ФЗ);
Регулирование отношений в области СМИ (закон от 01.12.2014 № 402-ФЗ);
Развитие Крымского федерального округа и свободная экономическая зона в Крыму (закон от 29.11.2014 № 377-ФЗ);
Особенности применения трудового законодательства (закон от 14.10.2014 № 299-ФЗ);
Физическая культура и спорт (закон от 21.07.2014 № 211-ФЗ);
Функционирование финансовой системы в переходный период (закон от 02.04.2014 № 37-ФЗ);
Органы судейского сообщества (закон от 23.06.2014 № 155-ФЗ);
Применение уголовного законодательства (закон от 05.05.2014 № 91-ФЗ);
Отбор кандидатов в федеральные суды (закон от 23.06.2014 № 156-ФЗ);
Защита вкладов (закон от 02.04.2014 № 39-ФЗ);
Прекращение соглашений по Черноморскому флоту РФ (закон от 02.04.2014 № 38-ФЗ).
Не все вопросы урегулированы на данный момент, поэтому принципиально важной в правовом смысле является статья 23 Закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ, которая призвана разрешить возникающие правовые коллизии.
Статья говорит о том, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено законом. Ранее принятые акты Крыма и Севастополя действуют на их территории до 01.01.2015 или до принятия соответствующего акта РФ или нового акта Крыма или Севастополя. Акты Крыма и Севастополя действуют в части, не противоречащей Конституции РФ.
В 2015 году планируется продолжить законодательное регулирование вопросов интеграции Крыма в российское правовое пространство. Конкретные законодательные предложения содержатся в Отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году, подготовленном Государственной Думой и Советом Федерации.
2. Судебная реформа.
В 2014 году произошло с упразднением последнего. Юридически оформлено это было двумя законами: о поправке к Конституции РФ (от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) и Федеральным конституционным законом от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Последний уже неоднократно подвергся изменениям, два из которых было внесено еще до вступления закона в силу. Объединение высших судов много критиковалось специалистами и самими судьями. Претензии были также к Федеральному закону о порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда РФ (от 05.02.2014 № 16-ФЗ), предусмотревшему создание Специальной квалификационной коллегии и Специальной экзаменационной комиссии. Ряд судей потеряли свои должности.
За громкой судебной реформой прошла почти незамеченной , проведенная той же поправкой к Конституции РФ. Поскольку новая формулировка статьи 129 Конституции РФ оставила прежнюю неопределенность в вопросе основных полномочий и статуса прокуратуры (поддержка государственного обвинения или надзор за законностью), реформа свелась к изменению порядка назначения прокуроров. Так, прокуроры субъектов РФ, а также иные прокуроры, кроме прокуроров городов и районов, стали назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ. При этом представление Генерального прокурора РФ требуется лишь для назначения прокуроров субъектов РФ.
Фактически это подчиняет прокуратуру Президенту РФ.
Этот тезис подтверждается также тем, что из Конституции РФ исчезла прежняя формулировка «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».
Все последствия судебной реформы и реформы прокуратуры нам еще предстоит испытать на себе, так как в этом году были проведены только подготовительные мероприятия для работы судебной системы в новом формате. Ожидать скорого завершения судебной реформы не приходится. Возможно, для ее завершения требуется реформа процессуального законодательства. Так, в 2014 году неоднократно поднималась тема , Кодекса административного судопроизводства (), и есть вероятность, что в недалеком будущем процессуальное законодательство претерпит существенные изменения.
Не остался в стороне от . Изменения в закон о Конституционном Суде РФ коснулись порядка назначения судей, снижения кворума для рассмотрения дела, установления пресекательного срока для подачи жалобы (1 год), снятия ограничений на рассмотрение дела без проведения слушания. Одной из важнейших новелл стало закрепление приоритета Конституции РФ и решений Конституционного Суда РФ перед решениями международных судов. Так, в случае противоречия решения Европейского суда по правам человека позициям Конституционного Суда РФ суд общей юрисдикции обязан обратиться в Конституционный Суд РФ. Подлежащее исполнению решение ЕСПЧ должно соответствовать Конституции РФ (и правовым позициям Конституционного Суда).
3. Реформа Совета Федерации.
В 2014 году российская Конституция была изменена дважды: помимо судебной власти под изменения попал Совет Федерации. В июле вступила в силу поправка к Конституции РФ (закон от 21.07.2014 № 11-ФКЗ), которая . Наряду с представителями субъектов РФ в верхнюю палату стали входить представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от субъектов РФ. Эта норма вызвала немало дискуссий о нарушении разделения властей, несменяемости власти, а также догадок о личностях будущих сенаторов. Прошло почти полгода с принятия закона, однако эти догадки так и не разрешились: Президент РФ не реализовал свои полномочия по назначению членов Совета Федерации. А в Конституции РФ не указан срок, в течение которого Президент РФ обязан назначить в верхнюю палату представителей Федерации.
В связи с этим вполне вероятен сценарий, что места сенаторов займут лидеры партий, которые в 2016 году не пройдут на выборах в Думу.
В закон о порядке формирования Совета Федерации в 2014 году трижды вносились изменения, однако он не был приведен в соответствие с поправкой к Конституции РФ. Из важных изменений можно также отметить . Если в 2013 году в новой редакции закона был введен пятилетний ценз оседлости, то теперь положения о цензе были уточнены: при этом новым является лишь альтернативное требование совокупного проживания на территории субъекта РФ в течение 20 лет (закон от 28.06.2014 № 196-ФЗ).
4. Реформа избирательной системы.
Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вернул смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов. Если в 2003, 2007 и 2011 годах выборы депутатов в Государственную Думу проводились по партийным спискам, то теперь, в 2016 году, вернется смешанная система, по которой выборы проводились последний раз в 1999 году. 225 депутатов будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, и еще 225 депутатов – по одномандатным округам.
Вероятно, такой ход был сделан для того, чтобы вернуть утраченные голоса в 2016 году: на выборах 2011 года «Единая Россия» утратила конституционное большинство в Думе, набрав 49 % голосов и получив 238 мест, что на 15 % и на 77 мест меньше, чем на предыдущих выборах. Как известно, сама по себе мажоритарная система выгодна власти, она хорошо работает в системе с одной доминирующей партией. За счет кандидатов-одномандатников партия власти может получить больше голосов.
Кроме того, Федеральный закон от 04.06.2014 № 146-ФЗ вернул графу «против всех кандидатов» для выборов в органы местного самоуправления. Однако это не то, чего ожидала от законодателя общественность.
Есть мнения, что кандидат «против всех» оттягивает на себя голоса, которые могли бы быть отданы оппозиции на местных выборах, поэтому это опять же выгодно «Единой России».
5. «Закручивание гаек». Ограничение политических прав и свобод.
В 2014 году была продолжена и, косвенно, свобода слова и СМИ, проводимая с 2012 года.
Так, был принят известный закон о блогерах (Федеральный закон от 05.05.2014 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей»), фактически приравнявший блогеров с аудиторией от 3000 пользователей в день к СМИ и установивший соответствующие ограничения.
14.10.2014 Президент РФ подписал Федеральный закон № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», устанавливающий ограничения для учреждения СМИ и владения акциями СМИ со стороны иностранцев. Закон вводится в действие с 01.01.2016.
Существенное ужесточение ответственности произошло по «экстремистским» и «сепаратистским» статьям Уголовного кодекса РФ. Повысилась ответственность и за нарушения законодательства о публичных мероприятиях. Федеральный закон от 21.07.2014 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» ввел новый уголовный состав «Неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (статья 212.1). Эта статья предусмотрена для тех, кто уже привлекался за аналогичные административные правонарушения более двух раз за полгода. Максимальное наказание составляет 5 лет лишения свободы, штраф доходит до миллиона рублей. Статья 212 Уголовного кодекса РФ, посвященная массовым беспорядкам, также была изменена законом от 05.05.2014 № 130-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения максимального срока лишения свободы с 10 до 15 лет.
Как мы недавно писали, продолжилось и ужесточение . Был принят Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым НКО принудительно включаются в реестр «иностранных агентов» по решению уполномоченного органа исполнительной власти, которое может быть обжаловано в суд.
Федеральный закон от 24.11.2014 № 355-ФЗ установил запрет на любое сотрудничество политических партий с иностранными государствами и гражданами, а также исключил иностранцев из российского политического процесса.
27.11.2014 депутаты Александр Тарнавский и Антон Ищенко внесли в Госдуму проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, предусматривающий признание деятельности иностранных или международных организаций нежелательной на территории России. Законопроект поддержан Верховным Судом РФ и Правительством РФ.
Закручивание гаек в отношении иностранцев, естественно, происходило в . В качестве ответа можно рассматривать и « », который был принят только в первом чтении в октябре. Но кроме громкого разрешения Совета Федерации на ввод войск и его отзыва ничего более заметного законодатели не сделали в ответ на санкции. И вряд ли сделают. В 2015 году предстоит выбираться из кризиса, вызванного санкциями и « », в том числе коррекцией законодательства в экономической, налоговой и бюджетной сферах.
Из других принятых в этом году законов можно отметить закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ « », который призван навести порядок в стратегическом управлении страной, планировании социально-экономического развития; закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ « », который предполагает участие общества в контроле деятельности государственных органов и учет мнения граждан при принятии важных управленческих решений. Также принят закон от 04.11.2014 № 327-ФЗ «О меценатской деятельности», о котором мечтали представители сферы культуры и который считается важным в рамках государственной культурной политики.
В целом 2014 год подтвердил тенденцию роста законотворческой активности субъектов права законодательной инициативы (внесено примерно на 150 проектов законов больше, чем в 2013 году) и Государственной Думы (принято на 100 законов больше, чем в 2013 году).
Высока скорость принятия некоторых законов, как правило, поддержанных Администрацией Президента РФ, а также особо важных законов (например, поправок к Конституции РФ). Подавляющая масса законов по-прежнему направлена на корректировку существующего законодательства, нередко технического характера, что не свидетельствует о качестве законов. Основными тенденциями законотворческой деятельности парламента остаются поддержание существующего политического режима, стремление к несменяемости властной элиты и подавление протестного движения. Последнее во многом связано с реальной «оранжевой» угрозой, нависшей над российским государством.