Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание.законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.
Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.
Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.
Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, "бойкот" - отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, "флибустьерство" - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии популярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.
Вторая функция парламента - представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них - абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.
С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, "круглые столы". В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.
Четвертая, не менее важная функция парламента - формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.
Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.
Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio - перебивание речи, жалоба перед судом) - запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ - не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.
Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых - контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.
В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.
В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:
1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2) ратификация и денонсация международных договоров;
3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.
Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.
Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.
В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).
При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии - трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.
Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).
В современных парламентских монархиях институт монарха - это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх "царствует, не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).
Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.
При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.
В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа" (magister populi), позже "диктатор" (dicto - предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.
Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых - коллегией выборщиков (США), в Германии - особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии- правительством, в Греции, Израиле - парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии - 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси - 5, во Франции - 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.
В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:
Недееспособен по состоянию здоровья;
Совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;
Уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.
В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент - ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:
Формирование правительства и контроль за его деятельностью;
Решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;
Прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;
Право помилования, амнистии;
Назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;
Обращение к парламенту с посланиями;
Роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);
Контроль за исполнением законов;
Ведение переговоров и заключение международных соглашений;
Подписание законов;
Право вето на отдельные законодательные акты;
Введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.
Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.
1) Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы.
2) Парламент избирает, назначает другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение генерального прокурора.
3) Во многих странах парламент образует весь состав правительства: после чего правительство назначается актом главы государства.
4) Парламент формирует конституционный суд, верховный суд.
5) Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц.
6) В области внешней политики парламент ратифицирует международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию, решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны.
7) Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США - федеральных судей).
8) Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе принимать решения о государственных займах, устанавливать налоги.
№63 Формы контроля парламента за деятельностью правительства гос-ва (вотум недоверия, интерпелляция, актуальный час, письменный запрос и пр.).
Формы такого контроля различны в президентских республиках и в парламентарных республиках и монархиях.
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров:
1. Вопросы к правительству , министрам, другим высшим органам государства на пленарном заседании парламента. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений.
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра, обсуждение и принятие решения путем голосования. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству. Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает.
9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий).
10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности.
11. Контроль за делегированным законодательством - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок.
6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости.
7. Парламентские расследования . Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.
8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело.
№64Понятие и стадии законодательного процесса в ЗС.
Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчеств а. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума. Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.
Законодательный процесс – как порядок деятельности по созданию закона. Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии . Ими являются:
1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива); Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего законасо всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае концепцию, будущего закона.Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива).
2) обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты называется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре). Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия - обсуждение в соответствующей постоянной комиссии.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки. В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» - по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» - заранее назначается время прекращения прений. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут.
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко.
Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям возможность выступить на своем заседании, организуя публичное слушание. Он может вызвать свидетелей, которые обязаны явиться под угрозой штрафа.
3) принятие закона; Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле - большинством присутствующих.
При двухпалатном парламенте, после принятия в одной палате он поступает в другую. Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления:
1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте;
2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием.
а) санкционирование (подписание) главой государства закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из времен борьбы между монархами и парламентами и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая его текст.
б) промульгацию с официальным опубликованием.После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу.
№65 правовой статус депутатов современного парламента.
Права и привилегии членов парламента . Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы.
В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год).
В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, от активности в работе. Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет.
В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа.
В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими.
В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей.
Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является.
Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое - неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными.
Второе значение индемнитета - депутатское вознаграждение, о котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента. Депутат имеет право на бесплатный транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры.
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные . Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются Парламентом или даже Кабинетом министров). В тех странах, в которых принято четкое разделение властей (США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.
Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета (например, в Великобритании).
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы - законы- рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т. е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах (Бахрейн, Катар и др.). Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они называются не законами (канунами), а низамами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне. Аналогичным органом является совет при султане по Конституции Омана 1996 г.: в 2007 г. состоялись выборы на четыре года; было в среднем семь человек на одно место; в выборах участвовали женщины (ни одна не избрана).
Законодательство и другие полномочия парламента. Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции, поправки к ним, органические законы, чрезвычайные законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов (законодательный процесс рассматривается ниже).
Парламенту принадлежит решающая роль в верховном руководстве государством, определении его внутренней и внешней политики, в области обороны. Он принимает законы о различного рода реформах, заявления по поводу важных международных событий, заслушивая отчеты (в некоторых странах - информацию) правительства и министров, ориентирует их деятельность. Парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры (или дает главе государства согласие на их ратификацию), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны, определяет условия и порядок введения чрезвычайного и военного положения и т. д. Парламент участвует в верховном руководстве государством вместе с главой государства и правительством.
Парламент создает (избирает, назначает, образует) другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Парламент формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.
Парламент распоряжается государственной собственностью, финансами государства (непосредственное управление ими осуществляет правительство и соответствующие министерства). Он решает вопросы национализации и приватизации, в большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет.
Парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями : решает вопросы об импичменте (отстранении от должности путем квазисудебного процесса) высших должностных лиц, судей (США и др.), принимает решения о предании суду министров (Франция, Польша). Он решает вопросы об амнистии - прекращении наказания осужденных по некоторым статьям уголовного кодекса.
В ст. 116 Конституции Колумбии 1991 г. говорится о «судебных функциях Конгресса» (парламента), согласно этой статье парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства , а также «функции политического контроля». Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает какими-либо контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь характер политический (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов, генерального прокурора, председателя государственного банка и т. д.
- 1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты): к правительству (премьер-министру), министрам и др. В соответствии с регламентами парламентов обычно один раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. В Испании на это выделяется два часа в неделю, в Великобритании «час вопросов» в Палате общин может длиться 40 минут, а в Палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее (в Великобритании - за три дня) в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для числа и характера вопросов могут существовать ограничения, но к отказам отвечать министры почти никогда не прибегают, опасаясь негативной реакции общественного мнения.
- 2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
- 3. Интерпелляция , которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых парламентарно-президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь отставку министра либо правительства. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена.
- 4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, а также отказ правительству в доверии (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и подача интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам (только в единичных странах такое предложение может внести один депутат, в большинстве стран - группа: в Испании, во Франции - десятая часть членов палаты, в Греции - шестая часть; установлены жесткие сроки для обсуждения и т. д.). Обычно вопрос о недоверии правительству ставит оппозиция. Однако и правительство само часто ставит вопрос о доверии себе, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Обычно вотум недоверия может быть вынесен только нижней палатой, но в Италии - также и верхней (это имело место в 2007 г.). Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В президентско-парламентарных республиках такая мера возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
- 5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. При определенных формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию.
- 6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел - в комитет по иностранным делам, министр труда - в комитет по труду и т. д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика и др.). В США комитеты и подкомитеты Конгресса в силу «подразумеваемых» по Конституции полномочий могут вызывать для получения информации и дачи показаний федеральных должностных лиц любого ранга.
- 7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и президентско-парламентарных республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Они организуются каким- либо постоянным комитетом парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
- 8. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии, Украине парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министра.
- 9. Деятельность парламентских комиссаров (омбудсманов) и других органов при парламенте. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, здравоохранению, равноправию языков, по правам детей, национальных меньшинств, инвалидов. Омбудсманы не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами вправе возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
- 10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения во Франции, использовании президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
- 11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса в парламенте решается вопрос об отрешении от должности. В странах Латинской Америки возможность импичмента распространяется на широкий круг лиц (в Чили - также на генералов и адмиралов), а иногда на всех должностных лиц. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
- 12. Контроль за делегированным законодательством и актами регламентарной власти - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент (в комиссию парламента) и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). Существует и автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия).
- 13. Ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверж- дения бывают редко)
Взаимоотношения Правительства с парламентом регулируются специальным разделом Конституции Испании. Конституция прямо закрепляет солидарную ответственность Правительства за свою политическую деятельность перед Конгрессом депутатов.
Вместе с тем обе палаты Генеральных кортесов могут затребовать через своих председателей любую информацию и содействие, которые им потребуются от Правительства или его департаментов, и потребовать личного присутствия членов Правительства на своих заседаниях. В свою очередь члены Правительства имеют доступ на заседания палат и их комиссий и вправе выступать на них. Палаты парламента могут вносить интерпелляции и запросы Правительству и любому из его членов. На подготовку ответа на интерпелляции и запросы регламентами палат установлен минимальный срок в одну неделю.
Важнейшие принципы взаимоотношений испанского Правительства и парламента касаются вопроса вотума доверия. Вопрос о доверии Правительству сначала обсуждается на заседании Совета министров и после его утверждения может быть поставлен перед Конгрессом депутатов. По своей инициативе Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности Пра-вительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию осуждения.
По своей инициативе Конгресс депутатов может вынести Правительству так называемый "конструктивный вотум недоверия", заимствованный из конституционного права ФРГ и предполагающий одновременно с вынесением резолюции осуждения предложение о новой кандидатуре председателя Правительства. Причем резолюция осуждения может быть предложена как минимум 1/10 частью депутатов. Резолюция осуждения не может быть поставлена на голосование ранее чем через 5 дней со дня ее внесения. В течение двух первых дней этого периода могут быть внесены альтернативные резолюции. Это так называемый период "ох-лаждения", известный конституционному праву многих европейских стран. Если резолюция осуждения не была принята Конгрессом депутатов, подписавшие ее депутаты уже не могут вносить другую резолюцию осуждения в течение работы текущей сессии.
Если Правительство ставит вопрос о доверии и Конгресс депутатов отказывает ему в доверии, Правительство подает Королю заявление об отставке, после чего в соответствии с нормами Конституции назначается новый председатель Правительства.
Вместе с тем Конституция Испании допускает досрочный роспуск парламента по инициативе Правительства. Вопрос о досрочном роспуске Конгресса, Сената или Генеральных кортесов может поставить перед Королем председатель Правительства после предварительного обсуждения этого вопроса в Правительстве и под личную ответственность председателя Правительства. Декрет Короля о роспуске предполагает указание даты новых выборов. Но необходимо отметить, что в случае рассмотрения резолюции осуждения в Конгрессе депутатов предложение о роспуске палат парламента не может быть представлено.
Роспуск палат не может быть осуществлен ранее чем через год после предыдущего, за исключением случаев, когда Конгресс депутатов повторно не в состоянии вынести новому Правительству вотум доверия
Правительство может объявить особые виды состояния в стране. Декретом Правительства сроком до 15 дней может быть введено на части территории состояние угрозы, о чем немедленно извещается Конгресс депутатов, и указанный срок без его разрешения не может быть продлен. Чрезвычайное положение объявляется декретом Правительства с предварительного разрешения Конгресса депутатов. Разрешение и объявление чрезвычайного положения должно декларировать цели, с которыми оно вводится, территорию, на которую оно распространяется, и срок его действия, который не может превышать 30 дней. Осадное положение объявляется абсолютным большинством Конгресса депутатов исключительно по предложению Правительства. Конгресс определяет территорию, на которую оно распространяется, срок его действия и условия. При объявлении этих состояний роспуск Конгресса не может быть осуществлен, и деятельность палат не может быть прервана во время указанных состояний. Принцип ответственности Правительства перед парламентом не может быть отменен при объявлении состояния угрозы, чрезвычайного или осадного положения.
Важнейшие полномочия Правительства, связанные с деятельностью Генеральных кортесов, касаются разработки и принятия государственного бюджета. Правительство разрабатывает проект государственного бюджета (по Конституции он именуется "генеральный бюджет"), а Генеральные кортесы его рассматривают, вносят поправки и принимают его в окончательном виде. Генеральный бюджет государства является годовым, включающим все доходы и расходы государственного публичного сектора, а также размер фискальных сборов, поступающих в доход государства.
Правительство обязано представить Конгрессу депутатов генеральный бюджет государства не менее чем за 3 месяца до истечения срока бюджета предыдущего года. Если закон о бюджете не будет принят до наступления следующего бюджетного года, автоматически продлевается действие бюджета текущего года до окончательного утверждения нового бюджета. После принятия бюджета государства Правительство может представлять проекты законов об увеличении публичных расходов или уменьшении
доходов в текущем бюджетном году. В Конгрессе депутатов предложения или поправки, касающиеся увеличения кредитов или уменьшения бюджетных доходов, могут быть представлены только с согласия Правительства. Само же Правительство в соответствии с законом обладает правом выпуска государственного займа и предоставления кредитов без согласования с парламентом.
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные.
Полномочия парламента . Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.
Парламентские процедуры : 1) по определенным вопросам и общей политике правительства могут проводиться Дебаты. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении; 2) в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках используется институт интерпелляции, который предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования; 3) вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, как правило, ставит оппозиция; 4) парламентские слушания организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости; 5) парламентские расследования путем создания специальных комиссий, имеющих доступ ко всем документам, включая секретные; 6) созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях; 7) импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и решает вопрос об отрешении от должности главы государства.
Сессии и заседания парламента . Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах – 1/3 депутатов, в других – 1/2, в отдельных развивающихся странах – 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии – 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии – 1/3, в Великобритании – 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не существует.