В начале XIX в. Россия в социально-политическом и правовом плане представляла собой абсолютистское и крепостническое государство. Основной политической силой были дворяне. Наиболее же многочисленной частью населения были крестьяне, разделённые на несколько категорий (помещичьи, государственные, «экономические» и др.). Существовавшие политический строй и социальная система сдерживали развитие производительных сил и модернизацию экономики России. Объективные, общенациональные потребности государства и субъективные интересы самодержавия, постепенное развитие производительных сил привели к необходимости полномасштабных реформ.
В литературе отмечается, что к началу XIX века система государственного управления Российской империи находилась в состоянии развала. Коллегиальная форма центрального управления себя не оправдывала. Александр I (годы правления 1801 - 1825) надеялся навести порядок в управлении путём введения министерской системы, основанной на принципе единоначалия. Вместо прежних 12 коллегий в 1802 г. было учреждено 8 министерств (военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции). Высшим административным органом стал Комитет министров, рассматривавший дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов, а также связанные с надзором за государственным аппаратом. При Александре I были составлены два проекта Конституции - М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева. Но эти проекты остались неосуществленными.
Российский абсолютизм, особенно в годы царствования Николая I (1825 - 1855) достиг своего крайнего выражения. Вся власть была сосредоточена в руках императора Всероссийского, который стремился лично вмешиваться в мелочи государственного управления. Конечно, царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. «Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без Конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов», - эти слова графа С. Р. Воронцова, относящиеся к 1801 г., выражали сложившееся в российском обществе мнение.
В разработке готовящихся реформ еще в начале царствования Александра I большую роль играл Комитет общественного спасения - придворный кружок советников государя, названный современниками «Негласным комитетом». В него входили: граф П.А. Строганов, граф Н.Н. Новосильцев, князь А. Чарторыйский, граф В.В. Кочубей. В это время были разработаны: Указ о вольных хлебопашцах 1803 г., Устав о цензуре 1804 г., начата реформа образования. Дальнейшие назревшие и так необходимые России государственные реформы связаны с именем Сперанского.
Все народы Российской империи являлись подданными монарха. Мужское население (от 20 лет) обязано было присягать на верность императору. Автономию имело Великое княжество Финляндское (1809—1917) и Царство Польское (1815—1830), а также Бессарабская область (1818—1873). Они сохраняли внутреннюю автономию, но не имели права вести самостоятельную внешнюю политику.Основными административно-территориальными единицами дореформенной России оставались губернии и уезды. В начале XIX в. Россия делилась на 48 губерний, в каждую из которых в среднем входило 12 уездов. Каждый уезд делился на волости. В середине столетия Россия, благодаря территориальным приобретениям, делилась уже на 69 губерний и областей (часть присоединенных территорий на окраинах страны делилась на области).
В ряде случаев несколько губерний составляли генерал-губернаторства и наместничества.
Структура и функции системы государственных учреждений, созданных в XVIII — первой половине XIX в., получили законодательное оформление в Своде законов Российской империи (1832, 1842, 1857). Его издание имело большое значение, поскольку государственные учреждения получили правовые основы своей деятельности, а введение принципа «законности» в управление государством означало беспрекословное исполнение закона, изданного законодателем, и его проведение в жизнь всеми государственными структурами.
Усложнение задач управления страной вызвало необходимость создания высших государственных учреждений с более четким функциональным назначением: Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Собственной Его императорского Величества канцелярии, высших межведомственных комитетов и комиссий, а также превращения Сената в высший орган суда и надзора, создания министерств. В XIX в. прежде всего оформился законодательный механизм российской монархии. Законодательная инициатива принадлежала императору, разработка законопроектов происходила в министерских комитетах и комиссиях. Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и на общем собрании Государственного совета. После царской устной или письменной санкции законопроект становился законом, который обнародовался первым департаментом Сената.
Государственный совет был создан 1 января 1810 г. как высшее законосовещательное учреждение при царе (приложение 20). В его состав входили все министры, а также лица, назначаемые монархом пожизненно из высших сановников. Председателем Государственного совета являлся один из его членов по назначению императором (если же на заседаниях присутствовал царь, то он занимал место председателя).
Комитет министров — высшее административное и законосовещательное учреждение, коллегиальное совещание высших чиновников по всем вопросам государственного управления. Он был учрежден 8 сентября 1802 г. В него входили министры, главноуправляющие отдельными ведомствами, председатели департаментов Государственного совета (с 1810). До 1806 г. в Комитете министров председательствовал император. В 1806—1812 гг. в его отсутствие кресло председателя занимали члены Государственного совета по старшинству, проводя по четыре заседания каждый. В 1812 г. была учреждена должность председателя Комитета министров.
При всем многообразии законов, рассматривавшихся в Комитете министров, в первой половине XIX в. особое место занимали социальные вопросы — жалобы помещиков на крестьян, крестьянские волнения и т.п. Неофициально с осени 1857 г., а официально с ноября 1861 г. стал действовать новый правительственный орган — Совет министров, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров, Государственного совета и ряда лиц, близких к монарху. Председателем Совета министров являлся император: ему принадлежало право выносить вопросы на рассмотрение. В отличие от Комитета министров, в ведении которого остались текущие административные дела, Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. В него поступали материалы и заключения о работе отдельных комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывающих законопроекты реформ, а также сведения о распоряжениях отдельных ведомств, требовавшие общего согласованного действия. Совет министров рассматривал годовые отчеты министров, а также их «всеподданнейшие» доклады с предложениями преобразований и реформ.
Одно из центральных мест в системе органов высших государственных учреждений занимал Правительствующий Сенат, изменивший свои функции и структуру. С учреждением в 1802 г. министерств Сенат превратился в высший орган суда и надзора, во главе которого стоял генерал-прокурор — эту должность занимал министр юстиции. По указу 1805 г. Сенат делился на девять (позже на 12) департаментов. Для рассмотрения крупных политических процессов создавались высшие чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия и Верховный уголовный суд по делу декабристов в 1826г., Верховная военно-следственная комиссия по делу петрашевцев в 1849 г.
Священный Синод — высший законосовещательный административный и судебный орган управления Русской Православной Церковью, состоявший из шести—семи высших духовных иерархов (коллегия Синода), — был связан со светской властью через обер-прокурора. Обер-прокурор (из числа военных или гражданских лиц) назначался императором и осуществлял надзор за деятельностью Синода. Он имел канцелярию, в которой решались все наиболее важные вопросы по делам Церкви. На протяжении XIX в. значение коллегии Синода уменьшалось, а роль обер-прокурора, напротив, возрастала. Постепенно он превратился в своеобразного министра по духовным делам.
Большую роль в системе органов власти в первой половине XIX в. стала играть Собственная Его императорского Величества канцелярия, которая возникла в конце XVIII в. как личная канцелярия Павла I. Общегосударственные функции она приобрела при Александре I в 1812 г. Ее окончательная структура определилась позже и включала в себя шесть отделений. / отделение ведало назначениями, наградами, увольнениями и пенсионными делами высших чиновников. // отделение занималось кодификацией законов. Именно в нем под руководством М.М. Сперанского (рис. 9.2) в 1828—1830 гг. было подготовлено и издано Полное собрание законов Российской империи, состоявшее вначале из 45 томов (последний — 55-й том Собрания был издан в 1883 г.). Действующее законодательство уместилось в 15 томах, в которых законодательные нормы распределены по восьми разделам. Последующие издания Свода были предприняты в 1842 и 1857 гг.
3-е отделение императорской канцелярии являлось, прежде всего, органом политического сыска и следствия, но имело гораздо более широкую компетенцию. Оно составляло ежегодные отчеты, содержавшие обзоры общественного мнения, осуществляло надзор за иностранцами, приезжавшими в Россию, за религиозными сектами, боролось с фальшивомонетчиками, заведовало общегосударственными тюрьмами, рассматривало крестьянские дела, контролировало деятельность центральных и местных органов власти. Органы государственного управления в России в начале 19 века.
Заведовал отделением начальник (он же шеф жандармов). Исполнительными органами III отделения были подразделения и воинские соединения корпуса жандармов (1827), преобразованного в 1836 г. в отдельный Корпус жандармов. Аппарат Корпуса к 1850 г. состоял из штаба, нескольких окружных жандармских генералов, подчиненных им жандармских штаб-офицеров, жандармских дивизионов в Петербурге, Москве и Варшаве, 126 команд, расквартированных по всем губерниям, и жандармского полка.
IV отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I). Оно занималось благотворительными учреждениями (детскими приютами, сиротскими домами и т.п.), женскими учебно-воспитательными учреждениями и некоторыми специальными учебными заведениями (в том числе Царскосельским лицеем), находившимися под покровительством царской семьи.
V и VI отделения считались временными. V отделение было учреждено в 1835 г. для реформирования государственной деревни. Оно сохранилось и после учреждения Министерства государственных имуществ и осуществляло контроль за деятельностью этого Министерства. VI отделение появилось в 1843 г. для управления присоединенными к России территориями Кавказа и разработкой административной реформы на этих землях.
Высшие комитеты являлись временными объединениями, включавшими особо доверенных высших сановников, наделенных большими полномочиями. Комитеты подразделялись на несколько групп:
1) по разработке мер по укреплению государственного аппарата;
2) крестьянские комитеты;
3) комитеты по проведению внутриполитических мероприятий;
4) комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами.
Центральными исполнительными органами управления являлись министерства. Первые из них (всего восемь) было создано по Манифесту от 8 сентября 1802 г. Каждое министерство имело одинаковую структуру: во главе — министр с товарищем (заместителем), при министре образовывались канцелярия и совет. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а те, в свою очередь, — на столы. Вся деятельность министерств строилась на принципе единоначалия, поскольку министры назначались императором и были подотчетны только ему.
Во второй половине 1830-х гг. большинство министров получило право еженедельных докладов императору. Министры по должности были членами Комитета министров и Государственного совета и должны были присутствовать в Сенате. Закон предписывал министерствам подавать обязательные ежегодные финансовые отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о желании усовершенствовать свою работу сообщать самому царю. В последующие десятилетия (до 1861) в этой системе произошли заметные изменения. К 1860 г. в России существовало девять министерств и три главных управления. В министерствах происходили частые реорганизации департаментов, нередко их передавали из одного ведомства в другое. Кроме департаментов, во многих министерствах создавались главные управления и столы для более оперативного делопроизводства.
С начала XIX в. в России сложилась ведомственная (линейная) система управления: все местные должностные лица, кроме наместников и генерал-губернаторов, были закреплены за соответствующими министерствами и ведомствами. Например, МВД были подчинены местная администрация, полиция (тюремные учреждения), жандармерия, приказы общественного призрения, губернские и областные статистические комитеты, продовольственное дело.
Главой местной администрации являлся губернатор. Он назначался непосредственно императором по представлению министра внутренних дел, которому губернатор непосредственно подчинялся, но был обязан подавать на «высочайшее имя» ежегодные отчеты о состоянии дел в губернии. Губернаторы именовались двояко: гражданский губернатор или военный губернатор. Функции их были одинаковы, за исключением того, что военному губернатору, кроме администрации и полиции, подчинялись воинские части и военные учреждения на территории губернии. С конца 1840-х до начала 1850-х гг. существовал институт генерал-губернаторов (в столицах и на окраинах), стоявший вне губернской администрации. Генерал-губернаторы назначались в чрезвычайных ситуациях и подчинялись непосредственно императору. Ясно, что наличие генерал-губернаторов умаляло роль и значение губернаторов обычных.
Губернатору были подчинены канцелярия, губернское правление, приказы общественного призрения, ряд комиссий, комитетов и присутствий. Характерно усиление власти губернаторов, рост их влияния на местные органы всех ведомств, недаром в государственных бумагах губернатор назывался «хозяином губернии». Он не только обладал административными функциями, его власть распространялась и на судебные органы: губернатор наблюдал за их деятельностью, производил ревизию судебных мест и утверждал приговоры уголовных палат. Основным учреждением губернии являлось губернское правление — коллегиальное учреждение под председательством губернатора.
В первой половине XIX в. главой административно-полицейской власти в уезде являлся капитан-исправник, который выбирался 1 раз в три года губернским дворянским собранием. При нем находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав земского суда, кроме капитана-исправника и четырех-пяти дворянских заседателей (также избираемых губернским дворянским собранием), с 1830-х гг. входили два заседателя от государственных крестьян. В уездном городе охрана тишины и порядка возлагалась на городничего. В 1837 г. были учреждены станы как полицейская территориальная единица в уезде (по два на уезд). В каждый стан губернатор назначал становых приставов, которые при осуществлении своих полицейских функций опирались на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян — сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.
В ходе реформы государственной деревни П.Д. Киселева в 1837 г. для управления волостью были созданы органы крестьянского самоуправления. Учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа, подчинявшиеся губернским палатам Министерства государственных имуществ. Волости в свою очередь подразделялись на сельские общества.
Неким придатком к местной администрации и полиции была дореформенная судебная система. В каждой губернии сохранились учрежденные губернской реформой 1775 г. общесословные суды — палаты уголовного и гражданского суда, председателем которых с 1831 г. избирались дворяне. Произвол администрации и полиции, сословная неполноценность обвиняемых, отсутствие института адвокатуры, взятки и незаконные поборы, волокита в судебных делах, сложность судопроизводства — все это к середине XIX в. вызывало недовольство во всех слоях общества. Внешняя европеизация политических институтов и правовая регламентация бюрократического управления не изменили практики самодержавного режима. Отношение к народу как к объекту власти являлось неотъемлемой чертой российского самодержавия.
Развитие государственной системы.
Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII века, происходила в
течение всего столетия. Определенно наметились дальнейшая централизация и бюрократизация
государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.
Установившаяся в последнюю четверть XVIII в. и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская
диктатура не вызывала "успокоения" страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I
дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории
российского абсолютизма, что свидетельствовало об известной внутренней консолидации класса-сословия
помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. До 1801 г. в качестве высшего
совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из
12 членов, который просуществовал до 1810 г. В 1810 г. в качестве высшего законодательного органа был создан
Государственный совет.
Председателем Государственного совета являлся император. Численность органа колебалась от 40 до 80
членов. Члены совета назначались императором или входили в него по должности(министры) .
Государственный совет состоял из пяти департаментов - департамент законов, дел военных, дел
гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (создан в 1831 г.) В 20-х гг. XIX в.
Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в
Собственной Его Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах.
Канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов
государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений, которые были образованы с 1826 по
1842 гг.
Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты,
ведало назначением и увольнением высших чиновников.
Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.
Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями.
Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
Пятое отделение было специально создано в 1836 г. для подготовки проекта реформы по управлению
государственными крестьянами.
Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.
Сенат утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в
высшие апелляционные инстанции для судов губерний.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых
органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест "Об учреждении министерств" и было
образовано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел,
финансов, коммерции, народного просвещения.
В задачи министерств входила организация "сношений с местами", подготовка справок о текущих делах и
отчетов. В 1811 г. издается "Общее учреждение министерств" - документ, подготовленный М. М. Сперанским. На
основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно
подчиненная верховной императорской власти.
С начала XIX в. правительство было вынуждено проводить соответствующий историческому развитию
путь лавирования, обещаний и реформ. Реформы приспособили политический строй России к буржуазным
отношениям, укрепили высший и центральный государственный аппарат, теснее связали его с местными
учреждениями.
Правовое положение церкви.
Правительство стремится создать собственный идеологический аппарат и окончательно подчинить ему
бюрократизированное духовенство. Церковных иерархов предполагалось устранить от управления церковью в
центре и на местах, передав управление государственному органу. В 1817 г. создается Министерство духовных
дел и народного просвещения, которому передавались административные функции Синода, устанавливался
контроль за его судебной деятельностью. Синод подчинялся Министерству духовных дел.
В ведение обер-прокурора Синода передаются некоторые вопросы, ранее рассматриваемые самим
органом. В 30-е гг. в непосредственное ведение обер-прокурора переходят канцелярия Синода и комиссия
духовных училищ. В 1836 г. создаются особая канцелярия обер-прокурора Синода и хозяйственный комитет,
подчиненный обер-прокурору. Все исполнительные органы Синода оказались подчиненными одному лицу, а
высший орган церковного управления оказался изолированным от местного аппарата, утратившим
хозяйственные, финансовые и административные функции, перешедшие к светским органам и чиновникам.
Государство стремилось организационно и административно подчинить себе церковь, сохранив ее в качестве
идеологической системы и центра.
Особенности управления окраинами.
Система управления окраинами России характеризовалась "особенным" административно-
территориальным делением (наместничества, генерал-губернаторства, области, округа, магалы) и наличием
"особенных" специфических, нередко только для данной окраины, учреждений и должностных лиц.
Специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами царизма. Например, на
Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и Персией и почти постоянным состоянием войны с
горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления западных границ и угрозой восстания и т.п.
"Местные" задачи военного подавления окраин требовали предоставления администрации этих окраин широкой
самостоятельности в действиях, известной "независимости" от центральных, а порой и высших
правительственных учреждений.
Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный обширнейшими
административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Его деятельность
контролировалась советом из назначенных царем чиновников. В каждой губернии администрация возглавлялась
губернатором, при котором действовал совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью
губернского правления. В губернии действовали казенная палата и губернский суд. Губернии подразделялись на
округа. Во главе управления округом стоял окружной начальник, при котором был совещательный окружной
совет из чиновников округа.
Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд. Кроме того, в каждом округе
был окружной суд и окружное казенное управление; в городах полицией руководил городничий. Личный состав
учреждений был назначаемым. Хозяйственное управление города осуществлялось сословной думой, состоявшей
из головы и двух-трех заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из городничего и выборного
старосты.
Кодификация русского права.
Реформы, в системе центральных органов власти и управления сопровождались развернутой
кодификацией русского права. Основные направления работы были намечены в деятельности Уложенной
комиссии Екатерины II.
С воцарением Александра I изменились задачи кодификации, которые формулировались следующим
образом: а) законы должны утверждаться на "непоколебимых основаниях права"; б) они должны определять все
части государственного управления, пределы компетенции государственных органов, права и обязанности
подданных в соответствии с "духом правления, политическим и естественным положением государства и
народным характером"; в) они должны располагаться по строгой системе; г) они должны содержать в себе
правила для отправления правосудия.
Комиссии поручалось составить общие государственные законы, действующие на территории всей
России. Из массы действующих законов следовало выбрать те, которые "наиболее полезны для блага народа и
соответствуют духу нации и естественным условиям страны".
Комиссию возглавил Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839) , крупнейший государственный
деятель, занимавший ряд важных государственных постов (директор департамента Министерства внутренних
дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь) . В октябре 1809 г. Сперанский составил план
государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов". В этом проекте
Сперанский рекомендовал царю дать стране конституцию, которая должна будет только "облечь правление
самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и то же
пространство самодержавия" В основу государственного устройства Сперанским был положен принцип
разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из них, начиная с самых нижних
звеньев, должна была действовать в строго очерченных рамках закона. Создавались представительные собрания
нескольких уровней во главе с Государственной думой - всероссийским представительным органом. Дума
должна была давать заключения по законопроектам, представленным на ее рассмотрение, и заслушивать отчеты
министров.
Все власти - законодательная, исполнительная и судебная соединялись в Государственном совете, члены
которого назначались царем. Если в Государственном совете возникало разногласие, царь по своему выбору
утверждал мнение большинства или меньшинства. Ни один закон не мог вступить в действие без обсуждения в
Государственной думе и Государственном совете.
Реальная законодательная власть по проекту Сперанского оставалась в руках царя. Но Сперанский
подчеркивал, что суждения Думы должны быть свободными, они должны выражать "мнение народное". В этом и
заключался его принципиально новый подход: действия властей в центре и на местах он хотел поставить под
контроль общественного мнения. Ибо безгласность народа открывает путь к безответственности властей.
По проекту Сперанского избирательными правами пользовались все граждане России, владеющие землей
или капиталами, включая государственных крестьян. Мастеровые, домашняя прислуга и крепостные крестьяне в
выборах не участвовали, но пользовались важнейшими гражданскими правами. Главное из них Сперанский
сформулировал так: "Никто не может быть наказан без судебного приговора". Это должно было ограничить власть
помещиков над крепостными.
Осуществление проекта началось в 1810 г., когда был создан Государственный совет.
В новых экономических условиях широкое распространение получает договор товарищества.
Предусматривались следующие их виды: 1) товарищество полное (члены товарищества отвечают за его сделки
всем своим имуществом) ; 2) товарищество на вере или по вкладам (часть членов, "товарищи", отвечают всем
своим имуществом, часть, "вкладчики", - только сделанными вкладами) ; 3) товарищество по участкам или
компания на акциях; 4) товарищество трудовое или артель (члены связаны круговой порукой, имеют общий счет)
.
Для возникновения товарищества требовалась регистрация (для возникновения акционерного общества -
разрешение правительства) .
Схема 1. Система управления Древнерусским государством в X в.
Схема 2. Система управления Новгородской феодальной республикой («господином Великим Новгородом»)
1 Высший орган власти в Новгороде, собрание свободных горожан – владельцев дворов и усадеб.
Решало вопросы внутренней и внешней политики, приглашало князя, заключало с ним договор. На вече собирались посадник, тысяцкий и архиепископ.
2 Приглашался вечем.
3 Осуществлял управление и вершил суд, контролировал деятельность князя.
4 Возглавлял народное ополчение, вершил суд по торговым делам.
5 С 1156 г. – выборная должность. Возглавлял церковь в Новгороде, ведал казной республики и ее внешними сношениями.
6 Самоуправляющиеся территориально‑административные и политические единицы.
Схема 3. Высший, центральный и местный государственный аппарат России в XVII в.
Схема 4. Социально‑сословное представительство на Земских соборах XVII в.
Схема 5. Органы власти и управления в Российской империи в 20–70 гг. XVIII в.
Схема 6. Сословная структура Российской империи во второй половине XVIII в.
Схема 7. Органы власти и управления губернии и уезда в конце XVIII в.
Схема 8. Судебные учреждения губернии и уезда в конце XVIII в.
Схема 9. Управление городом в конце XVIII в.
Схема 10. Структура управления Российской империей в первой четверти XIX в.
1 Абсолютный монарх.
2 Сохранил свои функции высшего законосовещательного, административного и судебного правительственного учреждения по делам Русской православной церкви со времени Петра Великого.
3 «Хранитель законов» империи – высший орган надзора за соблюдением законодательства.
4 Учрежден в 1810 г. по инициативе М. М. Сперанского как высший законосовещательный орган. Председатель и члены назначались императором из влиятельных чиновников. По должности в состав Государственного совета входили министры.
5 Высшее административное учреждение, совещание императора с высшими чиновниками по вопросам управления государством. Создан одновременно с министерствами. Состоял из министров и главноуправляющих на правах министров. После учреждения Государственного совета его председатель и председатели департаментов Совета вошли в Комитет министров.
6 Общегосударственное высшее учреждение, орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики. В ее составе было создано (в разные годы) 6 отделений. Особое место среди них занимало III отделение – орган политического сыска и следствия.
7 Центральные органы управления, созданные на основе единоначалия в 1802 г. взамен коллегиальных органов. Подверглись преобразованиям в 1810–1811 гг.
Схема 11. Высшие и центральные государственные учреждения Российской империи после 1905 г.
Схема 12. Высшие органы государственной власти и управления Российской империи в годы Первой мировой войны (1914–1917)
1 Верховным Главнокомандующим с июня 1914 г. был великий князь Николай Николаевич, в августе 1915 г. Николай II возложил эти обязанности на себя.
4 Совету министров 24 июня 1914 г. были предоставлены чрезвычайные полномочия: самостоятельно разрешать большинство дел от имени императора, утверждать всеподданнейшие доклады.
5 Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла при председателе Совета министров. Осуществляло высший надзор за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, изготовлявших предметы боевого и материального снабжения фронта, содействовало созданию новых и перепрофилированию имеющихся предприятий, распределяло правительственные военные заказы и контролировало их исполнение. Обладало широкими полномочиями, вплоть до секвестра и реквизиции имущества.
Высшие правительственные учреждения под председательством министров, подотчетные только императору. Созданы в противовес общественным военно‑хозяйственным организациям.
Схема 13. Общероссийские общественные военно‑хозяйственные организации в 1914–1918 гг.
Схема 14. Высшие органы государственной власти и управления в России в феврале – октябре 1917 г.
1 Высший орган государственной власти, сформированный после Февральской революции. За время существования временного правительства сменилось четыре его состава. «Совет пяти» – орган государственного управления, коллегия пяти министров Временного правительства. Объявила Россию республикой. Перестала существовать с образованием 3‑го коалиционного Временного правительства.
3 Должность обер‑прокурора была упразднена (5 августа 1917 г.), а на основе его канцелярии и Департамента духовных дел иностранных исповеданий создано Министерство исповеданий.
4 В составе Сената были упразднены Верховный уголовный суд, Особое присутствие, Высший дисциплинарный суд.
5 Фактически бездействовал.
6 Создан на Демократическом совещании как постоянно действующий представительный орган всех российских партий до созыва Учредительного собрания. Был ограничен совещательными функциями. Распущен Петроградским ВРК.
7 Образован депутатами Государственной думы в ходе Февральской революции. Первого марта взял на себя функции органа высшей государственной власти, создал (по согласованию с Петросоветом) Временное правительство, затем действовал как представительный орган Думы (до 6 октября).
8 Создано в марте 1917 г. для предварительного рассмотрения законопроектов.
9 После Февральской революции сохранили свои задачи и функции.
10 Создан 21 июня для выработки общего плана организации народного хозяйства и мер по регулированию хозяйственной жизни.
11 Регулирующий орган для проведения отдельными ведомствами и учреждениями мероприятий по упорядочению хозяйственной жизни страны. Создан одновременно с Экономическим советом.
12 Учрежден 25 июля из пяти министров 2‑го коалиционного Временного правительства. Определенных функций не имел.
Схема 15. Высшие органы власти и управления РСФСР в 1918–1922 гг.
1 Высший орган государственной власти в РСФСР.
2 Высший орган законодательной, исполнительной и распорядительной власти в период между Всероссийскими съездами.
3 Постоянно действовавший оперативный орган ВЦИК, высший орган власти в период между сессиями ВЦИК.
4 Правительство Российской Республики. Осуществлял общее управление делами, издавал декреты, имеющие силу закона, координировал деятельность местных органов.
5 Постоянная комиссия СНК, чрезвычайный орган, осуществлявший мобилизацию всех сил в интересах обороны государства. В апреле 1920 г. преобразован в Совет труда и обороны, руководивший по окончании Гражданской войны экономической работой в стране.
6 Постоянная комиссия СНК. Рассматривал финансовые и экономические вопросы.
7 Единый орган руководства всеми военными учреждениями и вооруженными силами страны.
8 Всероссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем. Первоначально на ВЧК возлагалось лишь расследование и предупреждение преступлений. После объявления «красного террора» осенью 1918 г.
ВЧК было предоставлено право расстрела на месте, без суда и следствия, любого подозреваемого.
9 Создана в составе народного комиссариата юстиции как орган надзора за соблюдением революционной законности. Прокурором Республики, как правило, являлся нарком юстиции либо его заместитель.
10 Образован в декабре 1917 г. как единый общеэкономический центр. После создания Совета рабочей и крестьянской обороны стал органом руководства промышленностью, капитальным строительством и автотранспортом. С 1920 г. окончательно складывается как промышленный наркомат.
Схема 16. Высшие и центральные органы власти и управления СССР в 1922–1936 гг.
1 Высший орган государственной власти в СССР.
2 Высший орган государственной власти между Всесоюзными съездами Советов.
3 Высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти в период между сессиями ЦИК СССР.
4 Назначался Президиумом ЦИК СССР. Прокуроры союзных республик ему не подчинялись.
5 Исполнительно‑распорядительный орган ЦИК СССР, частично выполнявший и законодательные функции (подготовка и предварительное рассмотрение декретов и постановлений, которые выносились на обсуждение ЦИК СССР и его Президиума).
6 Создан при наркомате по военным и морским делам на правах коллегии. Председатель РВС СССР одновременно являлся наркомом.
7 Общесоюзный орган по охране государственной безопасности при СНК СССР. Упразднен после создания НКВД СССР, функции перешли к главному управлению государственной безопасности (ГУГБ) НКВД.
8 Объединенный (союзно‑республиканский) наркомат. Руководил промышленностью на всей территории СССР
9 Орган государственного контроля. Действовала совместно с Центральной комиссией ВКП(б) как единый партийно‑советский орган.
10 Руководил наркоматами, ведающими хозяйственными и оборонными вопросами, корректировал хозяйственные и финансовые планы.
11 Создано при СНК СССР. Возглавляло всю систему государственной статистики. В 1926 г. наделено правами наркомата. В 1930 г. ликвидировано как самостоятельное учреждение, вошло в Госплан СССР как Центральное управление народохозяйственного учета (ЦУНХУ).
12 Главное управление по делам литературы и издательств. Создан в 1922 г. Орган цензуры.
Схема 17. Высшие органы власти и управления CCCР по Конституции 1936 г.
1 Единственный общесоюзный законодательный орган, высший орган государственной власти в СССР. Состоял из двух палат. Сессия должна была созываться два раза в год. Верховный Совет избирал Президиум, образовывал правительство (СНК), назначал Верховный суд и Генерального прокурора СССР.
2 Высший законодательный и исполнительно‑распорядительный орган в период между сессиями Верховного Совета СССР. Избирался палатами и был им подотчетен. Постепенно полномочия Президиума расширялись. С 1938 г. он получил право объявлять военное положение в стране, контролировал работу подотчетных органов – правительства, Верховного суда, Генерального прокурора.
3 Высший орган государственного управления – правительство. Утратил законодательные функции и стал исполнительно‑распорядительным органом. Слагал свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом СССР, который на 1‑й сессии образовывал новое правительство. В 1944 г. было создано Бюро СНК для повседневного руководства подведомственными учреждениями и организациями (в 1953 г. преобразовано в Президиум). В 1946 г. СНК переименован в Совет Министров.
4 В 1946 г. переименованы в министерства.
5 Создан в ноябре 1937 г. вместо Совета труда и обороны как постоянная комиссия при СНК СССР. Орган оперативного хозяйственного руководства. Существовал до 1944 г.
Схема 18. Органы государственной власти и управления СССР в годы Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.
1 В годы войны секретарь ЦК ВКП(б) И. В. Cталин сосредоточил в своих руках всю полноту власти. Он одновременно являлся Председателем СНК, председателем ГКО (30 июня 1941 – 4 сентября 1945), возглавлял Ставку Верховного Главнокомандования (10 июля 1941 – сентябрь1945), был наркомом обороны (16 июля 1941 – сентябрь 1947), Верховным Главнокомандующим (8 августа 1941 – сентябрь 1945).
2 Чрезвычайный орган, возглавлявший все государственное, военное и хозяйственное руководство в стране.
3 25 июня 1941 г. Президиум принял решение отложить выборы в Верховный Совет СССР, полномочия депутатов которого истекали осенью 1941 г. Первые послевоенные выборы состоялись в марте 1946 г. Фактически система Советов была подчинена партийным комитетам разных уровней.
5 Рабочий орган Ставки Верховного Главнокомандования.
6 Создан в мае 1942 г.
7 Осуществляло общее руководство партийно‑политической работой в армии. Действовало на правах военного отдела ЦК партии.
Схема 19. Органы государственной власти и управления СССР по Конституции 1977 г.
1 Согласно статье 6 Конституции СССР 1977 г. КПСС признавалась руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций.
2 Республиканские, краевые, областные и другие партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.
3 Высший орган государственной власти в СССР, возглавляющий единую систему Советов. Состоял из двух равноправных и равновеликих палат. Сессии ВС СССР созывались два раза в год.
4 Избирался по избирательным округам с равной численностью населения.
5 Избирался по норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 – от каждой автономной республики, 5 – от автономной области, 1 – от автономного округа.
6 Высший орган государственной власти, постоянно действовавший в период между сессиями ВС СССР. Избирался на совместном заседании палат в составе Председателя Президиума, первого заместителя Председателя, 15 заместителей Председателя (по одному от каждой республики) и 21 члена Президиума ВС СССР. Был подотчетен ВС СССР.
7 Правительство СССР – высший орган государственного управления, формировался на 1‑й сессии ВС СССР нового созыва, был ответствен перед ВС СССР и подотчетен ему, в период между сессиями ВС СССР – подотчетен Президиуму ВС СССР. Имел право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений СМ союзных республик.
8 Центральные органы государственного управления: 32 общесоюзных и 30 союзно‑республиканских министерств СССР, 6 общесоюзных и 12 союзно‑республиканских государственных комитетов СССР.
9 Правительства союзных республик. Были ответственны перед ВС союзных республик и подотчетны им. Имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений СМ автономных республик, отменять распоряжения и решения исполнительных комитетов краевых, областных и нижестоящих народных депутатов.
10 Высшие органы власти в союзных республиках.
11 Возглавлял систему органов народного контроля, избирался ВС СССР сроком на 5 лет.
12 Высший судебный орган СССР, на который возлагался надзор за судебной деятельностью судов СССР. С 1979 г. выступал в качестве суда первой инстанции, рассматривал дела в порядке надзора и в кассационном порядке. Избирался ВС СССР сроком на 5 лет в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей, кроме того, в его состав входили председатели Верховных судов союзных республик по должности.