Бюрократия (от франц. - бюро, канцелярия, греч. - власть) - это одна из форм социальной организации общества. Термин «бюрократия» был введен в оборот французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 40-е годы XVIII столетия. Но значительное распространение в научной литературе ряда европейских стран это понятие получило в середине XIX века. Гурне специфику этого института определил следующим образом: «работа правительства оказалась в руках правителей по профессии».
Исторически появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур, исполнительных служащих связывается с формированием государства (М. Вебер). Становление государственности - это сложный, постепенный и многообразный процесс, обусловленный спецификой эпохи, особенностями субкультур. Причины, порождающие различные формы государственности и время их становления зависят от геоклиматического, цивилизационного, геополитического и иного многообразия земного сообщества.
Русская (российская), государственность (государство), например, берет свое начало в IX–XI вв. В XI столетии и в последующие периоды российской истории получает развитие система назначения на государственные должности. В структуры власти и управления назначались представители из аристократических слоев (княжие мужи, бояре, дети боярские, дворяне), а также люди зависимые (рабы - челядь, холопы), полусвободные (полурабы), наконец свободные люди «неродовитых» фамилий.
Анализируя историю политических институтов России О.В. Гаман-Голутвина отмечает, что «…формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. Благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства - служилого… Однако только в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений…». В связи с данным высказыванием подчеркнем, что бюрократия в качестве одного из институтов государства появляется в России, как и других сложных социальных системах, во время становления государственности. Древнерусские государственные институты, включая бюрократию, берут свои истоки в IX?XI вв. Начало же формирования слоя профессиональных чиновников можно обнаружить в XV?XVII вв. (дьяки). Бюрократии в «непосредственном смысле этого слова» в России не было в начале ХVIII века. В этот период российской истории она (бюрократия) видоизменяет форму патримониальных связей и отношений в политической системе общества. Действительно, только в первой половине ХIХ века чиновничество становится субъектом принятия важнейших государственных решений.
В истории Российского государства происходили изменения в структурах российской власти и социальных основаниях этой власти, но сохранялось критическое отношение к властным структурам, и особенно к чиновничеству, со стороны части «аристократии и народа». Наиболее последовательно (критическое отношение) к институтам государства проявилось в литературе второй половины XIX века, начала и конца ХХ - начала XXI веков.
Чиновничество, бюрократия, служащие выступали в прошлом, и выступают в настоящем в качестве объекта критического анализа, как люди далекие от народа и его реальных интересов. Такое негативное отношение к бюрократии представлено в современной зарубежной и российской социальной науке.
Вместе с тем в общественных науках термин «бюрократия», по мнению Ф.У. Риггса, используется, как правило, в двух основных значениях. В ХVIII в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало использоваться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не новый тип правления.
В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - властью и собственностью, которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии.
Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет «кратократией - власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество - кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…
Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия - это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления - выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе: специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации. Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой смысл термина «бюрократия» - как профессионального управления - включает в себя двойное значение. Во-первых, это соотношение политики и управления, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом поле. Во-вторых, - соотношение между рациональными методами управления и традиционными методами, которые не являлись специализированными.
Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором, в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного административного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления между различными типами профессионального управления более значимо то, что их отличает, а не то, что их объединяет.
Четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии; он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов, в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.
Так, составленная английским социологом М. Элброу и дополненная американским социологом Ф. Риггсом типология смысловых оттенков бюрократии рассматривается в виде таких значений: 1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы); 2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат); 3) организация со штабом служащих (любая организация - большая комплексная, современная, бюрократизированная); 4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам); 5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс); 6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность); 7) бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация); 8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами); 9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт); 10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц); 11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).
Наиболее универсальное теоретическое обобщение проблем бюрократии, взаимодействия государственных чиновников, политиков и общества представлены в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов, бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.
Согласно Веберу, политика? это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Но Вебер рассматривает господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого. Он подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, то есть для сферы управления, но и для всех членов общества.
Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», т. е. непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» - с орудиями деятельности.
Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.
Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства, а именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.
По Веберу, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.
Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в традиционном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в зарубежной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью.
В ХХ веке, например, Дж. Эбербах, Р. Патнэм, Б. Рокман и др. (и сегодня, в начале ХХI вв.) пытаются теорию бюрократии М. Вебера воспроизвести не только в виде идеально-типической, но и идеалистической. Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов. Во-первых, веберовский анализ административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью.
Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию «патримониализм».
Вебер, исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует различные понятия - традиционализм, традиционалистский авторитет, геронтократия, ранняя патриархальность, патриархальная, патримониальная, харизматическая власти, султанизм и др. Первоначальные типы традиционного господства - это те формы господства, при которых отсутствует у господина личный «штаб управления». С появлением такого штаба всякое традиционное господство тяготеет к патримониализму. При этом в штабе управления отсутствуют в чистом виде: твердая компетенция по деловым признакам; постоянная рациональная иерархия; систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения; специальная подготовка (как правило); (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание. Одновременно в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства: патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности).
Господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть.
Для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы.
Чистые типы Вебер, как правило, объединял в пары. Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации. Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм - децентрализованной форме. Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».
Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной. Соответственно, например, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства.
Во-вторых, «не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веборовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ века. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выделено из идеально-типической модели. Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям. Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера».
Основные положения политических статей Вебера детально были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом. Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии.
Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии. Бюрократия определялась лишь как техническое средство, и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.
Вторая черта веберовской теории определялась тем, что бюрократии была присуща тенденция выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была способна оказывать влияние на цели и характер данного общества. Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление способность бюрократии стать самостоятельной силой. Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функцию постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.
Третий элемент веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества. Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна.
Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками, которые можно систематизировать следующим образом:
1) Разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;
2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой - координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;
3) Штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление? не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства;
4) Безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;
5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность;
6) Назначение должностных лиц, а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения.
Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций. Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора. Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем ХХ - начала ХХI вв., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения. Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.
Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности, С. Клегга или Р. Шпаковой, М. Масловского. «В анализе организаций, - считал Клегг, - внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давались в теории организации значительно более узкая интерпретация».
Оригинален, хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии. Жизнедеятельность общества, с точки зрения Вебера, обеспечиваются рациональной системой права, основанной на законе признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем. Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами, потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.
Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции, и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем.
К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократизма. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя».
Личные свободы, этот основополагающий признак демократического устройства, можно защитить и осуществить, как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя», т. е. на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей. «Демократия без вождя» есть не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма конкурентной борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ.
Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии? подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением. Политический лидер, вождь имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна. Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается, прежде всего, верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.
Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ - начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь. Эти выводы могут быть представлены следующими положениями:
1. Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры. Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления. В свою очередь представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы. В переходные, сложные и трудные времена, сочетание комплекса негативов - нетерпение масс, неспособность парламента и ошибки политических лидеров - могут смести ростки либеральной формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этой закономерности, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.
Право и легитимность есть необходимые элементы социальной жизни, обеспечивающие стабильность в обществе. Но они не всегда находятся в состоянии единства и гармонии, так как могут иметь различные источники и проявляться в разных сущностных характеристиках. Особенностью права является высокая степень произвольности от власти, поэтому оно имеет как бы «внешнюю» с точки зрения масс природу. Легитимность же соединяет в себе и требование масс, и оценку ими власти, добровольное согласие ей подчиняться, и доверие к возможным действиям властей и т. д. Легитимность в разные эпохи выступала, и сегодня выступает, в неодинаковых вариациях - религиозной, харизматической и т. д. Легитимность и право могут находиться в многообразных отношениях и связях? от легитимности самого либерального права до непримиримого конфликта между ними. Общая же тенденция проявляется в том, что легитимность нередко становится сильнее закона. Особенно такое положение характерно для кризисных ситуаций и переходных периодов эволюции любого общества.
Следует признать, что одна из проблем бюрократии состоит еще и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники. Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Однако отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанный на рыночной оценке их трудовой деятельности. По мнению ряда исследователей, если бы такая оценка имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора, являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать. Как следствие возникает своеобразный парадокс - самодостаточный рост бюрократии.
По определению Дж. Бьюкенена, бюрократия не является эффективной по следующим основаниям: прежде всего потому что бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям; она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными; борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.
Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и в то же время считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».
Бюрократия, как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества: силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины. Одни пытаются заменить бюрократию народовластием. Другие - внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы. Третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам и др.
Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в традиционном, доиндустриальном, обществе до современной ее формы «рациональной» бюрократии.
Но и тогда так называемая «патримониальная» бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, т. е. решений, абстрагирующих, формализирующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки «формального» закона. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.
Бюрократия это один из общественных, и прежде всего государственных институтов. Она реализует, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, представляет совокупность назначенных служащих аппарата управления; в-третьих - иерархическую систему управления, которая предполагает определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, принимает решения согласно существующим законам, инструкциям и осуществляет упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; наконец это - слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов.
Иными словами, люди, входящие в аппарат управления, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой - являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками - официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и всей системы властных отношений.
К чиновничьим структурам можно отнести в системе управления все, за исключением законодательных органов и судов, президента, правительства, губернаторов, мэров, представительных и правительственных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью. К структурам бюрократии относятся федеральные органы - министерства, департаменты, ведомства, комитеты, то есть все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями, общественными ресурсами. Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне. Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности. Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее возможностей. Эффективность функционирования исполнительной власти обеспечивается в том случае, если создана более или менее устойчивая, централизованная, т. е. иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения
Курсовая работа
по теории управления
Тема: «Рациональная бюрократия Макса Вебера»
Введение
2 Представления о бюрократии в работах ученых
Глава II. Теория рациональной бюрократии Макса Вебера
Заключение
Список литературы
Введение
Проблема исследования бюрократии и бюрократизма является достаточно актуальной в современном мире. Особенно эта проблема актуальна для Российской Федерации, где, по мнению многих аналитиков, чиновничество - бюрократия - оказывает серьезное влияние на выбор политического курса и развитие общества во всех его сферах. Причем оказывает это влияние не под воздействием интересов общества, граждан, а руководствуется исключительно своими интересами, я бы даже сказала своим «классовым» интересом.
Поэтому, неудивительно, что бюрократия в представлении большинства россиян олицетворяет абсолютное зло. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался.
Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их корни. Бюрократия одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу качества неэффективности и угрожающего могущества.
Итак, выбор темы исследования обусловлен, прежде всего, злободневностью данного явления - бюрократии. На данную тему написано множество литературы нормативного, а также художественного характера. Очень много статей и монографий различных учёных, профессоров высших учебных заведений и даже просто журналистов, интересующихся данной проблемой с обывательской точки зрения. Но крупнейшим теоретиком бюрократии считается Макс Вебер. Его теория рациональной бюрократии является классической разработкой данного вопроса. В начале XX века Вебер разработал принципы работы идеальной модели бюрократического управления. И эти принципы являются актуальными по сей день. Многие ученые признают, что теория Макса Вебера о бюрократии на сегодняшний день так до конца и не осмыслена. Это говорит о том, что исследование современных бюрократических систем может быть более продуктивным при использовании разработок Вебера на данную тему. В данной работе мне хотелось бы проанализировать основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера.
Объектом исследования является бюрократическая организация. Предметом исследования - рациональная бюрократия Макса Вебера.
Целью работы является анализ основных принципов функционирования идеальной бюрократической модели управления Макса Вебера.
Задача данной работы состоит в том, чтобы раскрыть смысл понятия бюрократия и бюрократизм, показать основные представления о бюрократии, показать основы теории Макса Вебера о бюрократии.
Структурно работа состоит из введения, двух глав (3 параграфов), заключения, списка литературы.
Глава I. Бюрократия и бюрократизм в государственном управлении
1 Понятие бюрократии и бюрократизма
Похоже, большинство наших сограждан согласны с тем, что бюрократия - это зло. Но вот если бы их попросили дать чёткое определение или объяснение термину бюрократия, то многие люди оказались бы в весьма затруднительном положении. Обычно слово бюрократия употребляется весьма часто и разнообразно. Единого определения этого понятия нет.
Словарь иностранных слов дает такое понятие: «Бюрократия [фр. bureaucratie от фр. bureau бюро, канцелярия + гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] - 1) слой высших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей». Исходя из буквального значения слова бюрократия, его нередко употребляют как синоним управления, администрирования.
Будет весьма интересным обратиться к происхождению этого слова. Слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. Так Николай I в свое время говорил, что Россией праявт столоначальники, т.е. бюрократы.
Вообще, определение понятия бюрократии давалось учеными исходя из своего собственного понимания этого явления. Поэтому существует большое разнообразие значений данного понятия.
Можно привести определение бюрократии, данное Я.Ю. Старцевым:
Бюрократия в самом общем виде - это машина управления, основанная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рассматривается либо как
)особая группа, чиновничество, присвоившая государственную власть, либо как
)особая техника управления, опирающаяся на строго определенные процедуры, либо как
)бюрократизм, т.е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединеним бюрократии в значениях (1) и (2).
О явлении бюрократизма, его понятии, мне бы хотелось рассказать подробнее.
Как уже было указано выше понятие бюрократизма может употребляться как одно из значений слова бюрократия. Бюрократизм является понятием, содержащим в себе все отрицательные характеристики такого явления как бюрократия. Я считаю, что следует полностью разделить данные понятия, в частности не определять одно через другое, а использовать как два независимых в определенной степени понятия. Так, слово бюрократия использовать без содержания в нем негативного момента, а вот для обозначения всего негативного в явлении бюрократии использовать только слово бюрократизм. Возможно, такое разделение понятий превнесло бы лучшее понимание данных явлений в общественном сознании.
Итак, что же такое бюрократизм? Я.Ю. Старцев говорит, что это различные болезни бюрократического управления, формирование в нем негативных для общества тенденций.
Огромное влияние на развитие бюрократизма имеет тот факт, что бюрократы имеют доступ к властным ресурсам, которые недоступны простым гражданам, что ведет к обособлению их от всего общества и к превращению чиновничества в особую касту или класс. Особенно это происходит при отсутствии должного контроля со стороны общества.
Бюрократизм, в конечном счете, разрастается в систему бюрократической власти, основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию, функционирующую, исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от народа и социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.
Таким образом, именно понятие бюрократизм обозначает все негативные явления происходящие в системе государственной власти. Понятие бюрократии может иметь не совсем отрицательный смысл. Необходимо вести борьбу не с самой бюрократией, а с ее негативным проявлением в виде бюрократизма.
Интересным представляется проследить как определяли явление бюрократии ученые.
1.2 Представления о бюрократии в работах ученых
При анализе проблем бюрократии можно выделить два самых влиятельных в данной области течения.
В рамках одного из них возник и сам термин «бюрократия». Введение понятия «бюрократия» обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. Бюрократия понималась им как новая форма государственного правления. Сущность и значение её как раз и состоит в том, что работа правительства оказывается в руках правителей по профессии. Г. Гегель, Д. С. Милль, Р. Михельс, Г. Моска рассматривали также бюрократию как правление профессиональных чиновников.
К первому же направлению следует отнести классовые теории и теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса (К. Маркс, В.И. Ленин, М. Джилас, Д. Бернхем). В этом случае речь идёт о том же господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Бюрократия, являясь господствующим классом, безраздельно владеет двумя присущими ей основными функциями - управления и собственности, которые в нерасчленённом виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Основные вопросы здесь: кто правит? в чьих интересах?
Карл Маркс, впервые обратился к проблеме бюрократии в своей работе «К критике гегелевской философии и права» (1844) и принял гегелевскую точку зрения на государственных служащих как на особое сословие. Маркс видел в бюрократии не универсальное проявление государственного разума, но один из «частных» классов наряду с буржуазией и пролетариатом. Бюрократия, согласно Марксу, есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всевозможных надзирателях.
Согласно Марксу, бюрократия исполняет функцию подчинения эксплуатируемого класса господствующему. В капиталистическом обществе бюрократия лишь обслуживает интересы правящего класса - буржуазии.
По Марксу государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе только по форме поддерживать всеобщей интерес. Для Маркса бюрократия является "формальный дух государства". Государственные институты, и бюрократия в их числе, есть продукт отчуждения управления от управляемого субъекта. Это делает логичным вывод Маркса о политическом разделении труда, где должность перестает быть частной собственностью (в идеале - это община, коммуна).
Владимир Ленин никогда не рассматривал бюрократию как класс, в его глазах это был всего лишь подлежащий искоренению буржуазный пережиток в советском аппарате. После октябрьской революции он начал с тревогой говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Бюрократизм по Ленину - это сложное социальное явление. Он как понятие означает господство канцелярии, «кабинетолюбия» и применяется для характеристики стиля управления. Бюрократия, отмечал Ленин, есть мнимое государство наряду с реальным государством.
В качестве одной из основных задач по созданию демократического аппарата власти В. И. Ленин выдвинул задачу изгнать из государственного аппарата "... все следы излишеств, которых в нем осталось так много от царской России, от ее бюрократическо-капиталистического аппарата". Борьбу с бюрократизмом В. И. Ленин рассматривал не только как борьбу с пережитками старого социального строя, но и как предупреждение бюрократических извращений, возможных в условиях социализма в результате нарушения норм социалистической демократии. Главным орудием преодоления бюрократического стиля руководства в условиях социализма В. И. Ленин считал всестороннее развитие внутрипартийной, государственной и хозяйственной демократии в рамках осуществления принципа демократического централизма. В условиях социализма общество вырабатывает не только принципиально иной, в отличие от буржуазного, тип социальной организации, но постоянно с помощью критики и самокритики осуществляет контроль за соблюдением норм демократического централизма. Развивая и расширяя сеть организаций (экономических, политических, культурно-просветительские и др.), укрепляя централизм и единоначалие, борясь за дисциплину и ответственность в выполнении своих обязанностей каждым членом организации, социалистическое общество одновременно расширяет возможности для привлечения масс к управлению обществ, жизнью и отдельными организациями.
Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями (М. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, М. Дюверже). Выделим основные проблемы, которые рассматриваются данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь её со средой; способы и формы ограничения бюрократии.
В современной политической науке широко используются такие категории научного исследования, как бюрократическое общество, бюрократический кризис, бюрократический ритм развития. Многие из них стали популярными и даже получили право на жизнь благодаря одному из крупнейших специалистов по социологии организации Мишелю Крозье, широко известному на Западе, но мало знакомому российскому читателю.
Чтобы объяснить, каким образом нарушается рациональное функционирование бюрократической организации, возникают дисфункции, один из крупнейших специалистов по социологии организации Мишель Крозье использует понятие «дискреционной власти». Он считает, что в любой организации есть зоны неопределенности для осуществления формальной власти, и члены организации начинают использовать эту неопределенность для реализации собственных, корыстных интересах.
Это свобода исполнителя трудовой функции поступать по своему усмотрению. В том или ином объеме возникает повсеместно.
К зонам неопределенности Крозье относит:
экспертное знание и умение;
отношения организации с внешней средой;
контроль над коммуникационной сетью и информацией;
наличие общих и организованных правил и право руководства их устанавливать.
Работы М. Крозье в настоящее время являются основным ориентиром к пониманию бюрократического феномена на Западе.
Во второй группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для него политика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Он рассматривал его как деятельность, связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для людей сферы управления, которые непосредственно реализуют господство, но и для всех членов данного общества.
Концепция бюрократии как успешный путь реализации функции управления - «организовывания» - была разработана социологом Максом Вебером на основе изучения работы государственных учреждений Европы. Вебер разработал систему административно-управленческих параметров, которые давали бы возможность крупным организациям оставаться эффективными и рациональными. Вебер стремился разъяснить, как именно следует спроектировать организацию, чтобы она сыграла свою позитивную роль в развитии общества в целом.
Сущность бюрократии, по М. Веберу, заключается в том, что она способна оказать реальную помощь в развитии организации. Вебер ввел систему организационных характеристик, обеспечивающих эффективность функционирования - причем как государственных, так и частных/коммерческих организаций.
Наиболее важные аспекты теории рациональной бюрократии Макса Вебера будут рассмотрены во второй главе данной курсовой работы.
Слово бюрократия употребляется весьма часто и разнообразно. Существует большое разнообразие значений данного термина. Бюрократией могут называть: правление чиновников, систему профессиональной администрации, организационную неэффективность, государственное управление, нерыночную организацию, недемократическую организацию и т.д.
Каждый выдающийся ученый, кто работал с этим термином, давал ему свое определение исходя из собственных убеждений. Критиковать эти определения бессмысленно, так как ученые определяли «бюрократию» в разные времена и в разных странах. Именно неопределенность, путаница в терминах порождала и продолжает порождать множество серьезнейших недоразумений.
Что же касается понятия бюрократизм, то необходимо разделять понятия бюрократия и бюрократизм. Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления; стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и средства власти; отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать бюрократизм.
Я рассмотрела, что понимали под термином «бюрократия» некоторые выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения. Наиболее интересной и применимой на практике представляется теория рациональной бюрократии Макса Вебера, о которой и пойдет речь дальше.
Глава II. Рациональная бюрократия Макса Вебера
рациональная бюрократия вебер управленческий
Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности создал Макс Вебер. Его считают бесспорным классиком мировой социологии, энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным деятелем. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.
Макс Вебер - основоположник «понимающей» социологии и теории социального действия, применивший ее принципы к экономической истории, к исследованию политической власти, религии, права. Главной идеей веберовской социологии является обоснование возможности рационального максимального поведения, проявляющегося во всех сферах человеческих взаимоотношений. Вебером в сфере управления с точки зрения рационального поведения рассматривалась бюрократия.
Важное место в разработках М. Вебера занимает концепция идеальных типов. Вебер трактовал идеальный тип как «интерес эпохи, выраженный в виде теоретической конструкции». Это некая идеальная модель того, что наиболее полезно человеку, что объективно отвечает его интересам в современной ему эпохе. В этом отношении в качестве идеальных типов могут выступать моральные, политические, религиозные и другие ценности и вытекающие их них установки поведения и деятельности людей, правила и нормы их поведения, а также традиции социального общения.
Из всего вышеизложенного следует, что теория рациональной бюрократии представляет собой описание законов функционирования идеального типа бюрократии с точки зрения максимальной рациональности поведения чиновников всех уровней власти.
Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога Хозяйство и общество. Этот труд полностью не переведен на русский язык. Выход этой книги, по последним данным, намечается на конец 2007 года. Лишь некоторые фрагменты из этой книги были переведены на русский язык. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера Парламент и правительство в преобразованной Германии. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века.
Я приведу выдвинутые Максом Вебером положения о рациональной бюрократии и попробую прокомментировать их.
) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках
) компетенции (полномочий), которая означает:
а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,
б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели и в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.
Данные положения говорят о том, что идеальное бюрократическое управление должно осуществляться постоянно, по строгим правилам (нормам) хорошо обученными людьми (компетентными). Причем правила, нормы функционирования бюрократического аппарата и компетенция (полномочия) служащих, порядок осуществления ими полномочий должны быть строго закреплены документально и известны всем служащим. Закрепляется разделение труда среди членов бюрократической структуры. Вся деятельность бюрократического аппарата управления должна быть прописана в нормах. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Решающим для нашей терминологии признаком является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном служебном долге, который, как и право на власть, компетенция, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах.
3) принцип чиновничьей иерархии, т.е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице.
Данный принцип говорит о том, что каждый чиновник имеет свое место в организации, в частности по вертикали. Имеет строго определенного начальника и подчиненных. В случае возникновения конфликта с начальником, любой служащий может обжаловать его действия в вышестоящий орган.
4) Правила, в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:
а) техническими правилами,
б) нормами.
В обоих случаях профессиональная квалификация необходима для применения правил, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.
В этих положениях еще раз говорится, что для работы бюрократической организации нужны строго определенные правила и нормы и высококвалифицированные люди для адекватного понимания этих норм и претворения их в жизнь.
5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним.
Этот принцип означает, что чиновники не владеют тем имуществом, которым распоряжаются, а получают отдельную заработную плату. Идет полное разделение бюджета организации и семейного бюджета чиновника. В модели идеального бюрократического управления нет места злоупотреблениям имуществом и деньгами организации.
6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается право на должность... оно обычно служит не целям присвоения чиновником должности, а чисто объективной (независимой) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.
Это говорит о том, что должность в организации не зависит от лица ее занимающего. Должность в бюрократической организации не принадлежит человеку полностью и безоговорочно и не передается по наследству.
7) Важен принцип аккуратности в документах управления, и даже там, где, как правило, принято устное обсуждение вопросов, по меньшей мере письменно должны быть зафиксированы предложения и заключительные решения, постановления и распоряжения. Деловые бумаги и непрерывная работа чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.
Все решения, заявления, приказы и предложения в организации должны закрепляться на бумаге и образовывать единый документооборот в бюрократической организации.
Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные компетенции. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников (единоначалие, противоположность коллегиальности, о которой мы поведем речь позже), которые
) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,
) в рамках основательно установленной должностной иерархии,
) с основательно установленными должностными компетенциями,
) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого набора в соответствии
) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,
) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, договоры о которых в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом согласно чину;
) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;
) имеют перед собой перспективу карьеры, продвижения в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;
) работают полностью отделенные от средств управления и без присвоения рабочих должностей;
) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.
В данных положениях говорится о том, на каких основаниях работает чиновник любого уровня властной вертикали. Он лично свободен; имеет образование, подтвержденное документально; его образование соответствует занимаемой должности; работает по контракту; его компетенция четко определена; имеется возможность карьерного роста. Важным моментом является подчинением всех служащих единой строгой дисциплине. Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата.
Необходимо отметить, что Вебер проводил различие между чиновником и политиком как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Так, он утверждал, что подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно…Sine ira et studio т. е. без гнева и пристрастия, должен он вершить дела, в отличие от политика, в котором наличие страсти, эмоций может определять его успех. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик - как вождь, так и его свита,-бороться… В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочным приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат. Вебер говорит о том, что бюрократия - это прежде всего исполнительство, а не выбор или принятие решения. И чиновник должен в первую очередь обладать качеством исполнительности и отсутствием эмоций в работе.
Таковы основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера.
Итак, согласно Веберу идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой иерархическую, специализированную и внутренне дифференцированную, с налаженным документооборотом, с подчинением всех единым безличным (объективным) нормам и правилам система управления.
Разумеется, Вебер описывает идеальный тип рационального управления, а не существующую реальность. В его основе лежит идеализация реального положения вещей, что представляет лишь вектор движения, исходя из того, что все управляющие будут совершать только целерациональные действия.
Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.
Заключение
Итак, в данной работе я дала определения понятиям бюрократия и бюрократизм, прокомментировала основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера.
Я выяснила, что слово бюрократия употребляется весьма часто и разнообразно. Бюрократией могут называть: правление чиновников; само чиновничество; особую технику управления, опирающуюся на строго определенные процедуры и четко прописанные нормы; систему профессиональной администрации; организационную неэффективность; постоянные злоупотребления со стороны властей; волокиту, формализм в самих органах государственной власти; само государственное управление и т.д.
Каждый ученый, кто работал с термином бюрократия, давал ему свое определение исходя из собственных убеждений. Поэтому существует большое разнообразие значений данного термина.
Важно разделять понятия бюрократия и бюрократизм. Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления; стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и средства власти; отклонение от нормы; болезнь, причем общемировая. Поэтому сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать бюрократизм.
Я рассмотрела, что понимали под термином «бюрократия» некоторые выдающиеся ученые. Наиболее интересной и применимой на практике является теория рациональной бюрократии Макса Вебера.
Итак, согласно Веберу идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой иерархическую, специализированную и внутренне дифференцированную систему управления, с налаженным документооборотом, с подчинением всех единым безличным (объективным) нормам и правилам.
Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.
На мой взгляд, теория рациональной бюрократии Макса Вебера является в некотором роде устаревшей, так как, в основном, все положения этой теории в ХХ веке были внедрены в практику. Не предполагалось, что на практике эти принципы сделают функционирование организации в точности, как описывал Вебер. Он создал идеальную модель бюрократического управления - определенный ориентир, то к чему надо стремиться. Я считаю, что в существующей реальности, сами принципы функционирования рациональной бюрократии в немалой степени порождали явления бюрократизации. Например, фиксирование всех норм, правил, приказов, предложений и прочего порождает огромный документооборот, во многих случаях вызывая к жизни такое явление, как формализм, бумажную волокиту, и как следствие - затяжное по времени решение какого-либо вопроса. Можно привести еще очень много подобных примеров, и Макс Вебер прекрасно осознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это было с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.
Сам Вебер, исследуя функционирование государственных структур в Германии и России начала ХХ века, предупреждал, что приближается господство (диктатура) чиновников. Понятие господство чиновников Вебер использовал для обозначения такого политического режима, в котором функция определения политики оказывается узурпированной бюрократией. Господство чиновников представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия. Самый яркий пример диктатуры бюрократии и номенклатуры - это политический режим СССР.
Макс Вебер, положивший начало систематическому изучению бюрократии, установил, что она является одновременно и наиболее эффективной системой, и угрозой для основных элементов свободы при недостаточном контроле со стороны общественных структур и представительных органов государственной власти. Обратив внимание на упорядоченность и потенциальную эффективность бюрократических систем, Вебер отмечал, что бюрократическая форма организации с точки зрения точности, постоянства, строгости и надежности ее работы превосходит все другие формы административной организации.
Современное производство и его инфраструктура постепенно перестают нуждаться в бюрократических системах управления. Нарастает потребность в мобильных и интеллектуальных организациях, деятельность которых соответствует революционным изменениям в самом характере работ, происшедшим за последние десятилетия. Постиндустриальное общество, ускоряющийся прогресс всех сфер жизни общества постенно изживаютустаревший тип управления организациями и обществом.
Сложнее обстоят дела в сфере государственного управления. Невозможно жить без законов и грамотного их исполнения, а значит, без бюрократов и их деятельности. В странах Запада, где существует хорошо развитое гражданское общество, способное контролировать деятельность всех государственных органов, проблема построения государственного управления без элементов бюрократии уже начала решаться. Например, путем передачи некоторых государственных функций в более мобильный частный сектор, большей открытости информации о деятельности государственных структур, доступности работы на государственной службе для большего числа граждан, перехода на самофинансирование некоторых государственных органов исполнительной власти и т.д.
Но в Российской Федерации, где бюрократия остается по сей день мощнейшей силой, определяющей государственную политику, проблема исследования бюрократии и избавления государственного аппарата управления от засилья бюрократизма остается по-прежнему нерешенной и весьма злободневной. Я считаю, что теория Макса Вебера о бюрократии будет весьма полезной при анализе проблем бюрократии в России.
Многие современные исследователи утверждают, что теория Макса Вебера о бюрократии до конца и в единстве всех ее положений не осознана, поэтому представляется целесообразным исследовать труды Макса Вебера и использовать разработки ученого при изучении современного состояния бюрократических систем управления в мире. Я считаю, что исследования Макса Вебера будут очень полезны при реформировании бюрократических систем управления или трансформации их в более мобильные системы, отвечающие ускоренному прогрессу человеческого общества и человеческих отношений.
Список литературы
1)Василевский А.И. Курс лекций: "История менеджмента". - М.: Изд-во РУДН, 2003. - 180 с.
2)Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. - 666 с. (Глава Типы господства и их отношение к экономике)
)Вебер М. Политика как призвание и профессия / Политология: Хрестоматия. - Магнитогорск: МГТУ, 2000. - 157 с.
)Людвиг фон Мизес. Бюрократия. (#"justify">)Мильнер Б.З. Теория организаций. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 178 с.
)Словарь иностранных слов. - 15-е изд., испр. - М.: Рус. яз., 1988. - 608 с.
)Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). #"justify">)Старцев Я.Ю. Система государственного управления: Политический анализ: Учеб. пособие. - Екатеринбург, 2001. - 288 с.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
История развития бюрократии, основные теории власти
Статья в разработке
Развернуть содержание
Свернуть содержание
Бюрократия это, определение
Бюрократия - это (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. κράτος - , власть) под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное в , где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти.
Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной . Начиная с М.Вебера большинство исследователей Б. (М. Крозье, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др.) главное внимание уделяли изучению ее структуры и функций как рациональной системы управления обществом.Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах Вебера.
Бюрократия - это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» , формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.
Бюрократия - это (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.
Бюрократия - это совокупность лиц, профессионально занимающихся управлением (чиновничество), ответственных перед государственным руководством и живущих за счет полученной заработной платы (жалованье); система управления государством через аппарат чиновников.
Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Одним из первых критиков бюрократии был К. Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских - в государственные.
Бюрократия - это система государственного управления, когда вследствие неразвитости гражданского общества фактическая власть в государстве принадлежит высшему чиновничеству и обслуживающей его номенклатуре, слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления.
Бюрократия - это власть столоначальников (от французского bureau - стол; отсюда же русское слово «бюро», т. е. контора), следовательно, власть служащих бюро. Противостоит (служащие конторы - еще не народ), а в более широком смысле - политической власти. Этим бюрократия отличается от администрации. Администрация стоит на службе суверена; бюрократия его обслуживает, но и сама пользуется им, а часто стремится занять его место.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при народной власти). Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.
Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов. Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Объектом анализа при изучении бюрократизма являются: противоречия, возникающие при реализации функций управления; управление как труда; интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.
Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.
Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.
Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Для понимания логики бюрократической машины важен известный Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.
Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры. Бюрократизм включает следующие компоненты: в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; социальном - отчуждение этой власти от народа; организационном - канцеляристская подмена содержания формой; морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.
История бюрократии
Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте. В Древнем сложную бюрократическую систему создал Конфуций. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана. После распада империи особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя.
Теории бюрократии
Теории бюрократии - англ. theories of bureaucracy; нем. Burokratietheorien. Совокупность концепций (К. А. Сен-Симон, М. Вебер, Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С.Липсет), анализирующих функции и внутренние структуры бюрократической организации и рассматривающих процессы бюрократизации как явление, характеризующееся "рациональностью", внутренне присущей обществу и соответствующей современному научно-техническому уровню его .
С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного , как сегодня происходит у нас в . Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих и , способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.
Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения: в рамках социологии политики; в рамках социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно. Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной.
По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.
Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии. Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.
Первое направление - классовые теории
К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства.
Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?
Теория бюрократии Карла Маркса
Противоположную Гегелю интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формойроизводство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.
Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.
Гегелевская диалектика всеобщего и частного интересов представлялась Марксу иллюзорной, так как она использовалось чиновниками для оправдания своих собственных интересов. Рассматривая роль бюрократии с точки зрения функционирования государственного механизма, Маркс обнаруживает парадокс: бюрократия как государственный институт, по существу, владеет государством, оно является ее частной собственностью.
Благодаря тому, что назначение бюрократии - быть примиряющей силой между гражданского общества, она получает возможность выдавать свой частный интерес за интерес всеобщий. Бюрократии свойственна иерархическая вертикаль, потому что чиновничеству необходимо создать впечатление своей значимости, необходимости своего института в обществе, замаскировать направляемый узкогрупповыми интересами характер своей деятельности. Бюрократы стремятся окружить тайной свою деятельность, создавая иллюзию своей компетентности.
Рассмотрение института бюрократии сточки зрения его происхождения, его классовой сущности и его будущего приводит Маркса к выводам о том, что бюрократия возникает как орудие буржуазии, при помощи которого последняя заменяет прежнюю, иерархизированную, основанную на феодальных привилегиях систему власти на новую, централизованную и упорядоченную. Но с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности.
Однако в условиях парламентской республики бюрократия получает возможность, продолжая обслуживать интересы господствующего класса буржуазии, реализовывать и свое собственное стремление к самовластию. Сделанные Марксом в результате исследования государственных институтов в условиях капитализма выводы об их специфике непосредственно связаны с его основополагающей концепцией - теорией отчуждения и разделения труда, что придает проблеме бюрократии в марксовой интерпретации определенный философско-исторический смысл. Государственные учреждения являются продуктом отчуждения человеческой общественной сущности от человека или управления от управляемого субъекта.
Такое понимание сущности государства приводит Маркса к вполне логичному выводу о преодолении государства в обществе будущего, если последнее покончит с политическим разделением труда и частной собственностью. Идеал государства, по Марксу, - это община (коммуна), приходящая на смену классово-антагонистическому капиталистическому обществу в новом бесклассовом обществе. Следует обратить внимание еще на одну теорию Маркса, которая занимала значительное место в его политической философии и имела некоторое отношение к его историко-философской интерпретации института бюрократии - теорию противопоставления «Запада» «Востоку», «западного» «азиатскому» обществу.
Рассматривая историческое развитие человечества, Маркс отмечал существующие в разные периоды и в разных формах два вида государственных структур:- европейские, западные, классовые;- деспотические, восточные, азиатские, патриархальные. Разрабатывая теорию «восточной» формы государства на примере известных ему азиатских обществ, Маркс создал очень близкую к реалиям жизни модель социальных отношений, характеризующуюся преимущественным могуществом государства.
При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство, если не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, ограниченные товарно-денежные отношения - сущностные составные специфической «восточной», «азиатской» формы господства государства, однако Маркс не определял такой тип государственных служащих в качестве господствующего класса.
Второе направление - организационные теории
Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутри организационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы бюрократии.
В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.
Теория бюрократии Гегеля
Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".
Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества. Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других.
Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством. Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества.
При этом он с сомнением относится к теории , считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права. В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.
Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.
Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, -из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.
Теории бюрократии по Веберу и Вильсону
Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.
Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры: иерархическое построение организации; иерархия приказа, построенная на легальной власти;подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных; специализация и разделение труда по функциям;четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов; система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами; ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.
Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.
По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют: жесткая ответственность за каждый участок работы: координация во имя достижения организационных целей; оптимальное действие безличных правил; четкая иерархическая зависимость.
Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.
В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.
Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить . Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.
Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.
В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам: компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть хорошими в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.
Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.
В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации»(Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.
Основные идеи Вильсона таковы: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики;профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие человеческой и достижения благоденствия.
Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.
Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;это наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.
Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.
Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения: бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества; бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.
Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру
По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.
Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом: в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции; следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.
Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.
Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.
Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты: игнорирование человеческой природы; господство духа отчуждения; ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления; подчиненность личных целей работников целям организации; несовместимость с развитой деятельной личностью; приспособленчество; игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.
Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии: представительную, где власть опирается на знание и умение;авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.
В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему? По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда.
Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Виды бюрократии
Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.
Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.
Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются: стабильность функционирования организации и органов ее управления; четкое разделение труда; стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает ошибок; сокращение времени ролевого обучения работников управления; формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы; централизация, гарантирующая надежность управления.
Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки: опасность возникновения бюрократизма; отсутствие достаточной мотивации; неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников; неэффективность в изменяющихся условиях и при нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения. Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.
Профессиональная бюрократия
Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов: высокие степень специализации и компетентность; учет не только процесса управления, но и условий его протекания; меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, где как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности; группирование по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.
Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства: возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний; весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных; ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.
Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии: эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды; подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные на обучение работников управления; усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.
Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть. А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.
Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.
Ядром системы ценностей бюрократизма являются: карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего; самоидентификация служащего с организацией; служение организации как средство достижения собственной выгоды. Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.
Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью. Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.
Основные модели бюрократии
Государственная служба предназначена для выполнения функций государственного управления, аппарат которого организован на принципах бюрократии. В современной литературе понятие «бюрократия» имеет несколько значений: синоним понятий «управление», «администрирование»; рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами и установленными правилами.
Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.
Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции. Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.
Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы России до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.
Имперская (азиатская) модель бюрократии
Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.
К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести: отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма; постоянный кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало успеха).
Также к механизмами подчинения нужно отнести: крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей; личную зависимость всех чиновников от императора; жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций.
Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника; финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум , в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легко уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.; отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.
Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.
Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний влегизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: систематическое обновление аппарата; равные возможности для чиновников; четкая градация внутри самого правящего класса; унификация мышления чиновничества;цензорский надзор; строгая личная ответственность чиновника.
Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии. Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.
Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности).
Также такие черты как: финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений. Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в России и в советский период.
Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.
Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной . М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления: личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц; иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности; статус должности государственной службы как единственного занятия служащего, несовместимого с другими занятиями (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.).
Также в выше перечисленным принципам следует добавить: право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе; нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления; сопровождение реальных действий по управлению (принятие решений, сбор и обобщение информации, контроль исполнения и т. д.) письменными документами и их хранение; компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления; безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»; строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.
Реализация этих принципов обеспечивает превосходство демократии благодаря четкости, быстроте, компетентности, преемственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рациональной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В основе ее эффективности лежит профессионализм, правовые нормы, объективность, невмешательство в политику.
Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдвинул следующие принципы бюрократии: наличие единого управляющего центра системы управления как предпосылка ее эффективности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.
Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и административное. Политическое управление осуществляется выборными лицами, сменяемыми в любой момент. Административное управление осуществляется государственными служащими, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемыми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы государственного управления.
В Российской Федерации ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профессионализма служащих, карьерной системы служебных назначений, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской революции 1917 г.
Партийно-государственная модель бюрократии господствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Экономической основой этой модели бюрократии была общественная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль монопольно правящей партии.
Для этой службы характерны следующие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государственной службы; рассмотрение государственной службы как узкопрофессиональной, а не управленческой деятельности; ассимилированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соответствии с трудовым, а не административным правом; служащего - не выше среднего рабочего.
Реалистичная модель бюрократии
Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названареалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной народного правления. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации.
Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.
Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ееповорот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода«клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои оказываемых ему государством услуг. В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям: анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации;ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;введение менеджмента и даже в значительной части госслужбы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.
Любопытны аспектыборьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.
Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.
Современная («поведенческая», «реалистическая») модель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начавшихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в , США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в России.
Условиями модернизации веберовской модели государственной службы стали: становление информационного, постиндустриального общества; возникновение новых технологий производства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбора», «плоских» и сетевых структур.
Изменения в системе государственного управления затронули проблемы разделения труда и ролей между государственными служащими и политиками, масштабов и содержания задач государственной службы, подходов к реализации требований ее нейтральности и независимости. На этой основе складывается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется следующими чертами:
Изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам населения, задачам развития гражданского общества;
политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении; дополнение формальной структуры неформальной, включение в модель субъективного, человеческого фактора измерения государственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному , принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управленческой информации на основе развитой интуиции; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной административной «лестницы чинов и званий»; коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функционирования, прежде всего в сфере реализации социальных услуг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государственных учреждений частным ; менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих; усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных служащих и уровня административной морали.
Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской .
Российская специфика бюрократии
Что же касается Российской Федерации, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подменыгрупповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.
М. Вебер видел в процессе повсеместной, всеохватывающей рационализации судьбу не только европейской, но и мировой цивилизации. Продолжая логику своей концепции типов господства, в которой легальный тип господства основан исключительно на формальной рациональности, Вебер обратился к изучению общих принципов управления организациями.
Итогом его анализа стала теория рациональной бюрократии, которую можно назвать первым удачным опытом социологического анализа и обобщения управленческой теории и практики.
«Бюрократия» в прямом переводе с французского – власть стола (рабочего места чиновника). Наблюдая механизмы управления крупного промышленного производства, М. Вебер сосредоточился на исследовании «рационально-легальных», т. е. формально установленных характеристик процессов деятельности и выработке универсальных принципов управления.
«Идеальный тип» рациональной бюрократии, по Веберу, выглядит следующим образом.
Аппарат (штаб) управления состоит из отдельных чиновников, которые:
Лично свободны и подчиняются только служебному долгу;
Имеют устойчивую служебную иерархию (каждый подчиняется вышестоящему и несет ответственность как за свои действия, так и за действия своих подчиненных);
Имеют твердо определенную компетенцию, которая регламентируется системой предписаний;
Работают в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного выбора;
Вознаграждаются постоянным денежным содержанием (окладом);
Рассматривают свою службу как единственную или главную профессию;
Предвидят свою карьеру: повышение происходит или в соответствии со старшинством по службе или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;
Работают в полном отрыве от средств управления без присвоения служебных мест;
Подчиняются единой строгой служебной дисциплине и контролю;
Лояльны к своей организации.
Главное в этой схеме – идея достижения максимального упорядочивающего эффекта за счет предельной формализации и нормативного закрепления структуры и функций чиновников, а также четкой специализации персонала. Переход к специализированному труду делает его более продуктивным.
Идеальный бюрократ на своем рабочем месте – не человек, а скорее носитель определенных должностных обязанностей. Четкая регламентация делает поведение работников и всей организации предсказуемым.
М. Вебер утверждал, опираясь на свой основной сравнительно-исторический метод познания, что «полностью развитый бюрократический механизм выглядит в сравнении с иными (небюрократическими) организациями точно так же, как машинная индустрия в сравнении с немеханическими видами производства».
В то же время, предчувствуя последствия упрощенного, некритического использования своей модели в практике управления, он специально предостерегал от «укладывания» реальной действительности в «прокрустово ложе» этого понятия.
Однако если учесть, что фундаментальная работа Вебера «Хозяйство и общество», в которой наиболее последовательно была представлена его теория формальной рациональности в применении к экономике, вышла в 1921 г. (через год после смерти автора), повлиять на реальное развитие последующих событий он уже не мог.
Рационализм веберовской теории полностью соответствовал по духу господствовавшей в общественном сознании того времени концепции рационального «экономического человека». Эта концепция вытекает из уровня экономического и социального развития общества конца XIX – начала ХХ в. и характеризует роль и место человека-работника в крупном промышленном производстве как придатка машин и механизмов.
Понятие патримониальной бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - разработанная в “Хозяйстве и обществе” идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Однако эта модель также не исчерпывает всей веберовской теории бюрократии и не должна рассматриваться изолированно.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах” Вебер М. Избранное. Образ общества. С. 71..
Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э. Геллнер: “Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице” Геллнер Э. Условия свободы: Гражданское общество и его исторические соперники. М., 1995. С. 148..
Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто “функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления” Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. С. 90.. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.
Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:
- а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;
- б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
- в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;
- г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;
- д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;
- е) должностное лицо не может присвоить свою должность;
- ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;
- з) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 125, 126..
При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:
- 1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
- 2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;
- 3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
- 4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;
- 5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;
- 6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;
- 7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
- 8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
- 9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
- 10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю Ibid. S. 126, 127..
С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности Albrow M. Op. cit. p. 44.. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии.
В отечественной литературе подчеркивался главным образом иррациональный характер патримониальной бюрократии. Как отмечают П.П. Гайденко и Ю.Н. Давыдов: “Вебер различает два типа бюрократии: традиционную “патримониальную”, отмеченную печатью иррациональности, и современную рациональную. Преимущественной сферой влияния патримониальной бюрократии изначально была область государственного управления и поддержания общественного порядка... Что же касается рациональной бюрократии, сформировавшейся в Новое время, то ее доменом первоначально оказалась сфера частно-хозяйственной деятельности и прежде всего внутрихозяйственная деятельность более крупных промышленных предприятий. Отсюда влияние рациональной модели бюрократии распространялось и на другие общественные сферы, что вело к постепенному вытеснению из них бюрократии патримониального типа” Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. N 3. С. 176..
Однако следует подчеркнуть, что значительное расширение сферы деятельности частно-хозяйственной бюрократии происходит лишь на рубеже XIX-XX веков, то есть уже после того, как рациональные черты впервые развились в патримониальных бюрократиях западно-европейских абсолютных монархий. Подход к данной проблеме, представленный в работе П.П. Гайденко и Ю.Н. Давыдова, по-видимому, основывается лишь на одном из веберовских текстов, в котором не дается сколько-нибудь подробного анализа понятия патримониальной бюрократии.
Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 131.. Вместе с тем все перечисленные признаки, за исключением, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной степени присутствовать в патримониальной бюрократии. Постоянным же ее признаком служит личностный характер отношений власти.
Патримониальную бюрократию отличает не столько ее иррациональный характер, сколько ее положение в патримониальных властных структурах. Как подчеркивает Вебер, "...там, где набор управленческого персонала производится из внепатримониальных источников, результатом оказывается тип чиновника, который отличается от чиновников легальных бюрократий только с точки зрения конечного основания их власти" Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 154.. Решающим различием между этими двумя типами выступает отсутствие легального компонента в администрации, основанной на традиции или на самовластии правителя.
Согласно Веберу, преданность патримониального чиновника своей должности "...представляет собой не безличное обязательство по отношению к безличным целям, определяющим ее содержание; это скорее преданность слуги, основанная на чисто личном отношении к правителю и на обязанности сохранять верность, которая в принципе не имеет ограничений" Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 598.. Приказания правителя всегда обладают в такой структуре власти приоритетом перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться. Сколь бы значительное развитие ни получили в патримониальной бюрократии рациональные черты, характер отношений власти остается неизменным. Элемент иррациональности все же неизбежно присутствует в патримониальной бюрократии, поскольку глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами, но может действовать совершенно произвольно.
Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся Beetham D. Bureaucracy. P. 14, 15.. Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.
Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится, прежде всего, специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: “Конечно, “чиновник”, даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада” Вебер М. Избранные произведения. С. 47..
Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.
Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.
Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их дожности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.
Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации Dandeker Ch. Surveillance, power and modernity. Cambridge, 1990. P. 10.. Анализ дисциплинарных механизмов, существующих в современном обществе, получил наиболее наглядное воплощение в работах М. Фуко, который во многом следовал по стопам Вебера, хотя и не опирался непосредственно на его труды Foucault M. Discipline and punish. Harmondsworth, 1979.. Тем не менее, бюрократический аппарат фактически находится вне поля зрения Фуко, считающего, что отношения власти в “дисциплинарном” обществе не исходят из единого центра, но пронизывают всю социальную структуру.
Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S.127. . Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 559..
Повсеместное распространение бюрократии вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.
Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: “Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 562..
Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода “дисфункций”. При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р.Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации. Дальнейшее развитие “дисфункционалистский” подход к проблеме бюрократии получил в исследованиях Ф. Селзника и А. Гоулднера См.: Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972. С. 100-102..
В новейших работах западных ученых подчеркивается тот факт, что в американской социологии организаций 40-х-50-х годов использовался лишь один из элементов веберовской концепции бюрократии. “В анализе организаций внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давалась в теории организации значительно более узкая интерпретация”, - отмечает С. Клегг Clegg S. Max Weber and contemporary sociology of organization // Organizing modernity: New Weberian perspectives on work, organization and society. L., 1994. P. 49, 50.. Необходимо учитывать также, что Вебер, говоря о наивысшей эффективности бюрократии, сопоставлял ее с традиционными формами управления, по сравнению с которыми она действительно являла собой образец эффективности.
К числу социальных последствий бюрократизации Вебер относит тенденцию к уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих в силу статусных привилегий и присвоения административных средств и полномочий. Вместе с тем необходимость длительной специальной подготовки для занятия административной должности вызывает к жизни противоположную “плутократическую” тенденцию.
Наконец, одним из следствий бюрократизации оказывается утверждение в отношениях между людьми духа “формальной безличности” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 129., когда из официального ведения дел изгоняются все чисто личные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет Вебер: “Бюрократия получает тем большее развитие, чем более она “дегуманизирована” и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 563.. Чиновник должен исполнять свои обязанности “без гнева и пристрастия”. Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.
Государственную службу Вебер рассматривает, подобно науке и политике, как “профессию и призвание” (Beruf). Это находит выражение в том, что занятие должности требует длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением его “служебного долга”. Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность прежде всего как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность.
В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу не предполагает личной преданности по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных и феодальных властных структурах. Согласно Веберу, в условиях легального господства деятельность чиновника подчинена безличным и чисто функциональным задачам. Однако безличные цели обычно получают подкрепление со стороны культурных ценностей, воплощенных в той организации, в которой действует чиновник, будь то государство, церковь, политическая партия или промышленное предприятие.
Организация может выступать в некотором роде заменой индивидуального господина в качестве объекта преданности Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 570.. При этом чиновник полностью зависит от той организации, которой он служит. Как отмечает Вебер, профессиональный чиновник “...привязан к своей деятельности во всем своем экономическом и идеологическом существовании. В большинстве случаев он всего лишь винтик непрерывно действующего механизма, который предписывает ему направление движения” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 553..
Таковы в общих чертах идеально-типическая модель рациональной бюрократии и основные следствия, выводимые из нее Вебером. Однако, как уже отмечалось, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию патримониализма, о чем было сказано выше.
С другой стороны, не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веберовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ в. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выведено из идеально-типической модели. Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям. Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера.
Концепция бюрократии, представленная в этих статьях, была наиболее подробно рассмотрена и отчасти реконструирована английским социологом Д. Битэмом. Как указывает Битэм, подход к проблеме бюрократии, который нашел отражение в политических работах Вебера, оформился в ходе полемики с представителями консервативного направления в Союзе социальной политики - организации, ставившей целью содействие постепенным социальным реформам и привлекавшей к своей работе многих ведущих немецких ученых того времени. По мнению ряда консервативно настроенных ученых, входивших в Союз, бюрократия представляла собой политически нейтральную силу, которая возвышалась над особыми интересами классов и партий, выражая интересы всего общества. Концепция бюрократии, выдвинутая Вебером, противостояла этой точке зрения Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. Cambridge, 1985. P. 63, 64..
Д. Битэм выделяет три различных аспекта веберовской концепции. Во-первых, это взгляд на бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления, превосходящее в этом качестве административные структуры любого иного типа. Такая позиция нашла свое воплощение в идеально-типической модели рациональной бюрократии. В данном случае существенным является то, что подход к бюрократическому аппарату как к чисто техническому инструменту лишал бюрократию того “священного ореола”, который был создан вокруг нее в Союзе социальной политики Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 64.. С точки зрения Вебера, бюрократии надлежало быть лишь орудием управления и ничем иным. Однако Вебер сознавал, что в эмпирической реальности бюрократия не ограничивалась этой своей чисто инструментальной функцией.
Вторая сторона веберовской концепции заключалась в том, что бюрократия рассматривалась как особая статусная группа со специфическими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе. Как пишет Битэм: “Бюрократия - это не просто технический инструмент; она также и социальная сила со своими собственными взглядами и ценностями и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она способна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 67..
Наконец, третий аспект веберовской концепции состоял в том, что бюрократия отражала классовую структуру общества. В условиях Германии конца XIX-начала ХХ века бюрократия прежде всего отстаивала интересы крупных землевладельцев (юнкерства), хотя экономическая роль этого социального слоя неуклонно падала, а в сфере политики он был не в состоянии взять на себя функции лидерства Mommsen W. The political and social theory of Max Weber. Chicago, 1992. P. 10.. В России высшее чиновничество также набиралось главным образом из представителей имущих классов, что во многом обусловило характер этого социального слоя. Хотя формально к чиновникам в современном государстве предъявлялось лишь требование соответствующей квалификации, фактически чиновничество происходило преимущественно из привилегированных слоев Патрушев А.И. Расколдованный мир Макса Вебера. М., 1992. C. 164..
Очевидно, что точка зрения Вебера во многом смыкается в этом вопросе с марксистским подходом к проблеме бюрократии. Вместе с тем следует подчеркнуть, что марксистская теория не рассматривает бюрократию как самостоятельную социальную силу. Согласно Марксу, бюрократия, которая сама не является классом, исполняет функцию подчинения эксплуатируемого класса господствующему. В капиталистическом обществе бюрократия лишь обслуживает интересы правящего класса - буржуазии. Хотя в своей работе “Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта” Маркс указал на то, что государственный аппарат может выступать в качестве самостоятельной силы, такая ситуация являлась ответом на острый кризис и неизбежно должна была носить временный характер Cм.: Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. М., 1957. Т. 8..
Как Маркс, так и Вебер рассматривают бюрократию как группу, осуществляющую функцию управления и тесно связанную с правящим классом общества. Но если Маркс делает основной акцент на классовом характере господства буржуазии, в подчинении у которой находится бюрократия, то для Вебера центральное значение имеет управленческая функция бюрократического аппарата, хотя он рассматривает также и связь этого аппарата с интересами правящего класса.
Таким образом, веберовский анализ роли бюрократии в современном обществе далеко не исчерпывается идеально-типической моделью рациональной бюрократии. Немецкий социолог сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это было с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти. Следует также отметить, что, хотя Д. Битэм основное внимание уделяет интерпретации политических работ Вебера, в центральном веберовском труде “Хозяйство и общество” проблема власти бюрократии также затрагивается. Эта проблема должна поэтому рассматриваться на основе анализа как политических работ Вебера, так и соответствующих разделов “Хозяйства и общества”.
C точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 577.. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. “Осознание чиновником своего высокого статуса, - пишет Вебер, - не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 558..
Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 553..
Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чиновничество, Вебер называл “кодексом чести”. Как указывает Д. Битэм, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 73..
Однако Вебер прекрасно сознавал, что некоторые элементы типично бюрократических воззрений не соответствовали реальному положению дел. Так, например, в условиях современной ему Германии бюрократия являлась беспартийной и беспристрастной лишь в своих собственных глазах и в глазах консервативно настроенных ученых, входивших в Союз социальной политики. “Вовсе не воплощая универсальную и беспристрастную позицию, которую ей приписывала консервативная мифология, на практике бюрократия не могла освободиться от точки зрения тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связана” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 66..
Хотя рациональная бюрократия неизменно функционирует в соответствии с объективно установленными правовыми нормами, которые определяют пределы компетенции органов управления, внутри этих пределов перед чиновниками открывается некоторая свобода маневра. В конечном счете высшим принципом, служащим ориентиром всей деятельности государственных чиновников, выступает “специфически современная и строго “объективная” идея интересов государства” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 565.. По мнению Вебера, понятие интересов государства всегда является довольно-таки расплывчатым, что дает возможность руководствующимся этой абстрактной идеей чиновникам во многих случаях действовать по собственному усмотрению.
Взгляды и ценности, образующие “кодекс чести” чиновников, имеют и свою негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство их профессиональных качеств соседствовала с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым формам общественной деятельности, не санкционированным свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в частности в российской бюрократии начала века, которая “презирала непрактичное упрямство, эгоизм и “утопические мечты” интеллигенции и органов самоуправления заодно с “пустословием” прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к властям, необходимое в интересах государства” Weber: Political writings. Cambridge, 1994. P. 38..
Определенные ценностные ориентации были свойственны чиновничеству именно как статусному слою. Типичным для чиновников было желание занять такую должность, которая “...давала бы жалование, соответствующее социальному престижу образованного человека, по возможности до конца жизни. Их высшим идеалом была надежная должность, с которой они не могли бы быть смещены и на которой им было бы гарантировано предсказуемое продвижение по службе” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P.80, 81..
В целом же чиновников отличает стремление “утвердить свое право на должность и усилить закрытость статусной группы и свою экономическую безопасность” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 555.. Как отмечает Вебер, для чиновников как статусного слоя нет ничего более чуждого, чем чувство солидарности с пролетариатом - для них характерно скорее желание в еще большей степени отделить себя от пролетариата Вебер М. Социализм // Вестник МГУ. Сер.12. 1991. N 2. C. 58..
Ценности статусной группы, занимающей господствующее положение в обществе, могут оказывать существенное влияние на другие социальные слои. В этой связи следует отметить, что немецкий социолог весьма негативно оценивал воздействие бюрократических жизненных идеалов на общество в целом. В то же время нельзя утверждать, что его отношение к бюрократическим ценностям было однозначно отрицательным. Столкнувшись в конце первой мировой войны с резкой критикой германской бюрократии, прежде всего со стороны социалистов, Вебер счел необходимым настаивать на незаменимости этических ценностей чиновничества для управления государством Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 81.. Согласно Веберу, разрушение “кодекса чести” чиновников неминуемо привело бы к снижению эффективности государственного управления и распространению коррупции.
Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды и ценности бюрократии играли в сфере политики. Его оценка бюрократической ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели крайне негативные последствия.
В этой связи следует, прежде всего, рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между “чиновником” и “политиком” как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Как пишет Вебер: “Подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять, прежде всего, беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым “политическим” управленческим чиновникам... Sine ira et studio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик - как вождь, так и его свита, - бороться” Вебер М. Избранные произведения. С. 666..
Чиновник должен действовать в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей. При этом он стремится к тому, чтобы в открытой борьбе завоевать сторонников своего политического курса. Действия политического лидера определяются его собственными внутренними убеждениями и теми ценностями, которые он отстаивает.
Различия между чиновником и политиком в характере их деятельности обусловливают те качества, которые требуются для каждого из этих двух типов. Так, например, Вебер подчеркивает языковые различия между данными типами. Если чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, то политик должен сражаться с помощью слова. Навыки, необходимые в этом случае политику, можно приобрести, занимаясь адвокатской практикой, но никак не в ходе канцелярской работы. С точки зрения Вебера, “...проводником нынешней политики среди масс общественности все чаще становится умело сказанное или написанное слово. Взвесить его влияние - это-то и составляет круг задач адвоката, а вовсе не чиновника-специалиста, который не является и вовсе не должен стремиться быть демагогом, а если все-таки ставит перед собой такую цель, то обычно становится весьма скверным демагогом” Вебер М. Избранные произведения. С. 666..
Типы “чиновника” и “политика” противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник, получивший приказание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее учреждение настаивает на исполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. По мнению Вебера, без такой “нравственной дисциплины и самоотверженности” чиновников аппарат государственного управления не мог бы нормально работать.
Чиновник не несет личной ответственности за принятый политический курс. Что же касается политика, он должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи. Согласно Веберу, “...честь политического вождя, то есть руководящего государственного деятеля, есть прямо-таки исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права” Вебер М. Избранные произведения. С. 666..
Только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению подобных качеств. Бюрократическая организация действует в строгом соответствии с формальными правилами, не допуская какого-либо индивидуального творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия их действий, коль скоро все соответствующие инструкции точно соблюдены. В подобной ситуации качества, отличающие подлинного политического лидера просто не могут развиться.
В результате, как полагает Вебер: “Как раз те натуры, которые в качестве чиновников высоко стоят в нравственном отношении, суть скверные, безответственные прежде всего в политическом смысле слова, и постольку в нравственном отношении низко стоящие политики...” Вебер М. Избранные произведения. С. 666.. Причина этого не в каких-то чисто личных особенностях таких людей, а скорее в том, что они в принципе не способны надлежащим образом исполнять взятую ими на себя роль. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германией управляли бюрократы, а не политики по призванию.
По мнению немецкого социолога, государственные чиновники прекрасно справлялись с различными организационными проблемами, к решению которых они были подготовлены. Но те же самые чиновники были неспособны адекватно оценить чисто политические проблемы Weber M. Gesammelte politische Schriften. Tubingen, 1988. S. 351.. “Императорская Германия управлялась хорошими чиновниками, но в ней не было политиков - не только великих политиков, но просто политиков в обычном смысле слова”, Mommsen W. Op. cit. P. 10. - передает точку зрения Вебера В. Моммзен.
Положение дел, когда важнейшие государственные посты занимали люди, не обладавшие качествами политика, Вебер считал совершенно неприемлемым. Он полагал также, что многие проблемы, с которыми столкнулось германское государство в начале ХХ века, были в значительной мере порождены политически безответственными действиями бюрократии. Например, вину за провалы немецкой внешней политики Вебер возлагал прежде всего на бюрократию.
Несмотря на то, что Вебер в целом положительно оценивал “кодекс чести” государственных чиновников, он ясно видел неспособность этих чиновников справиться со многими задачами, стоявшими перед Германией. В связи с этим немецкий социолог отмечал, что в некоторых других европейских странах государственный аппарат оказывался более эффективным, хотя входившие в него чиновники и не отличались столь же высокими моральными качествами. Он также с пониманием приводил высказывания американских рабочих, которые “предпочитали, чтобы ими правили сомнительные в моральном отношении выскочки, чем патентованные мандарины” Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологические исследования. 1992. N 3. C. 131..
Таким образом, с точки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.
Однако бюрократия, которая формально была подчинена политическому лидеру, тем не менее, могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. “Индивидуальный чиновник прежде всего разделяет общий интерес всех функционеров в сохранении аппарата и продолжении его рационально организованного господства” Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 570.. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.
Утверждение Вебера о том, что бюрократический аппарат обладает властью, не следовало из идеально-типической модели бюрократии, но основывалось на эмпирических наблюдениях Albrow M. Op. cit. P. 46.. Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата. Но на практике, как сознавал Вебер, бюрократический аппарат имеет свои собственные интересы и “собственные тенденции” Бурдье П. Социология политики. М., 1993. C. 255.. К числу таких тенденций относится и стремление чиновников к расширению сферы своей власти. Однако, исходя из каких-либо априорных посылок, невозможно было, по мнению Вебера, решить вопрос о том, увеличивается ли власть бюрократии в современном обществе.
То, что бюрократия была необходима для управления любой крупной организацией, еще не означало наличия власти в ее руках. Тем не менее факты политической жизни свидетельствовали о том, что бюрократический аппарат обладает значительной властью в современном государстве. Политический глава такого аппарата, как указывал Вебер, постоянно оказывается в положении дилетанта, которому противостоят профессионалы. Эта ситуация сохраняется вне зависимости от того, является ли формальным главой бюрократии всенародно избранный президент, наследственный монарх или какой-либо коллегиальный орган Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 572..
С точки зрения Вебера, власть административного аппарата основывается прежде всего на знании, которым он обладает. Это знание включает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Кроме того, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 352.. Как отмечает в этой связи современный немецкий исследователь В.Брудер: “Специальные знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию обращаться в знания о методах и способах господства” Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. N 5. C. 143.. Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии источников информации, независимых от бюрократического аппарата.
Усилению позиций чиновников в борьбе за власть в значительной степени способствует широкое использование ими понятия “служебной тайны”, когда доступ к той или иной информации жестко ограничивается. Как отмечает Вебер, понятие служебной тайны представляет собой “специфическое изобретение бюрократии”, которое она отстаивает с редкостным упорством Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 573.. Хотя в некоторых административных сферах (например, внешняя политика) секретный характер ведения дел является объективной необходимостью, бюрократия стремится распространить завесу секретности на всю свою деятельность, исходя из собственных властных интересов и желания избежать какого-либо контроля.
Одним из характерных примеров бюрократической секретности послужило Веберу использование статистических данных государственными чиновниками в Пруссии, когда достоянием гласности делались лишь те сведения, которые отвечали интересам бюрократического аппарата. При этом чиновники неизменно пытались представить свои манипуляции со статистическими данными как результат объективного анализа. “Путем тщательного манипулирования данными и избирательного предоставления фактов бюрократы могли под видом административной беспристрастности диктовать политику или сильно влиять на нее” Parkin F. Max Weber. L., 1982. P. 88., - резюмирует точку зрения Вебера на эту проблему Ф. Паркин.
Как указывал Вебер, бюрократия, естественно, предпочитает иметь дело со слабо информированным, а потому бессильным парламентом. Именно таким, по его мнению, был германский рейхстаг накануне и в ходе первой мировой войны. В свою очередь монарх также был не в состоянии контролировать государственный аппарат. В результате в Германии после ухода с политической арены Бисмарка реальная власть оказалась в руках бюрократического аппарата.
В современном государстве, как пишет Вебер, монарх неизбежно является дилетантом во всех сферах управления, за исключением, возможно, лишь военных дел. Поэтому монарх может питать иллюзию, что управляет государством именно он, тогда как в действительности за фасадом монархической власти скрывается бесконтрольное правление бюрократии Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 338.. В определенном смысле конституционный монарх обладает большими возможностями контроля за аппаратом, чем абсолютный, так как последний зависит от бюрократии как единственного источника информации.
Рассматривая взаимоотношения между монархом и бюрократией, Вебер обращается прежде всего к анализу политической системы современной ему Германии. В рамках этой системы рейхскацлер, который стоял во главе государственного аппарата, нес ответственность перед императором, а не парламентом. Но на практике такая система означала концентрацию власти в руках Бисмарка, занимавшего этот пост, а после его ухода с политической арены - в руках имперской бюрократии. По мнению Вебера, в условиях Германии между монархом и высшим чиновничеством существовала определенная общность интересов, направленная против лидеров политических партий. Вместе с тем в своих отношениях с бюрократией монарх оставался бессильным, если только он не имел поддержки в парламенте Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 573, 574..
Кроме хорошо знакомой ему системы управления в Германии, Вебер приводит также пример России. Как уже упоминалось, характеристику российской бюрократии он впервые дает в своих статьях о русской революции 1905 года, озаглавленных: “О ситуации буржуазной демократии в России” и “Переход России к мнимому конституционализму”. Следует подчеркнуть, что, как указывает Ю.Н. Давыдов, содержание этих веберовских работ освоено исследователями творчества немецкого социолога еще далеко не полностью Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и Россия // Социологические исследования. 1992. N 3. C. 115.. Авторы предисловия к новейшему английскому изданию политических текстов Вебера также отмечают, что взглядам Вебера на ситуацию в России уделялось на удивление мало внимания Lassman P. and Speirs R. Introduction // Weber: Political writings. Cambridge, 1994. P. XXVI.. Лишь сравнительно недавно интерес к веберовским статьям о революции 1905 года существенно возрос.
Основная проблема, которая рассматривалась Вебером в указанных статьях, заключалась в оценке перспектив буржуазной демократии в России. Для того, чтобы дать такую оценку, Вебер проанализировал сложившуюся в российском обществе расстановку социальных сил, прежде всего классовых. При этом веберовский анализ во многом смыкался с марксистским классовым подходом, на что обратили внимание западные исследователи Lassman P. and Speirs R. Op.cit. P. XXVII.. Несомненно можно провести определенные параллели, например, между работой Маркса “Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта” и статьями Вебера о России.
Как пишет А.Кустарев: “Анализ Вебера весьма близок к марксистскому, поскольку он придает большое значение классам и их интересам, рассматривая классы как агенты революции. Но в его интерпретации классы не единственные агенты революционного процесса в России. Кроме них, есть еще два: институциональные корпорации и идеологические движения. Конечно, все три агента как-то взаимно пересекаются, но не могут быть сведены друг к другу” Кустарев А. Указ. соч. С. 129.. Как уже отмечалось, хотя Маркс в “Восемнадцатом брюмера Луи Бонапарта” и допускал относительную самостоятельность государственного аппарата по отношению к господствующему классу, но такая ситуация могла возникнуть лишь в кризисных условиях и сохраняться в течение крайне непродолжительного времени. С другой стороны, Маркс явно не считал возможным существование чисто идеологических движений, не связанных с какими-либо классовыми интересами. Однако именно такой характер, по мнению Вебера, носило российское либеральное движение, не имевшее прочной социальной базы.
Веберовский прогноз перспектив российской демократии получил весьма противоречивые оценки. Так А. Кустарев считает, что общий тон веберовских статей пессимистичный: “У буржуазной демократии в России, полагал Вебер, нет шансов” Кустарев А. Указ. соч. С.120.. Наоборот, Ю.Н. Давыдов, основываясь на детальном анализе текста первой из статей Вебера о русской революции, приходит к выводу, что, с точки зрения немецкого социолога, дело свободы в России отнюдь не было безнадежным См.: Давыдов Ю.Н. Указ. соч. С. 124, 125.. Очевидно, веберовские тексты дают основания для обеих интерпретаций, и в рамках данной работы не представляется возможным определить, какая из них является более адекватной.
Проблема бюрократии не является центральной в указанных статьях Вебера, но ей все же отведено в них определенное место. Основным итогом революции 1905 г. явилась, с точки зрения Вебера, бюрократическая рационализация автократии. На смену абсолютной монархии пришла не конституционная монархия, а система “мнимого конституционализма”, характеризующаяся всевластием чиновников Кустарев А. Указ.соч. С. 124.. В “Хозяйстве и обществе” Вебер вновь возвращается к примеру России. Он пишет, что в условиях российской политической системы царь лишь изредка мог предпринять какие-либо действия, не отвечающие интересам бюрократии Weber M. Wirtschaft und Gesellscaft. S. 573.. Во многих случаях он оказывался бессильным перед лицом специализированного чиновничества.
В начале ХХ в. административная система в Германии и России являла собой пример того, что Вебер называл “господством чиновников” (Beamtenherrschaft). Это понятие встречается преимущественно в политических статьях Вебера, главным образом в его работе “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. Как подчеркивает М. Элброу, данный термин отличался по своему значению от понятия бюрократии Albrow M. Op. cit. p. 47.. “Под господством чиновников Вебер понимал такое положение дел, - пишет Д. Битэм, - когда бюрократия занимает ведущие государственные посты либо формально, если чиновники назначаются на министерские должности, либо неформально, если в результате слабости политического лидерства чиновники фактически присваивают себе функцию определения политики” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. p. 75.. С точки зрения Вебера, “господство чиновников” представляло собой тенденцию, которая присутствовала в любой бюрократической администрации, но могла реализоваться лишь в тех случаях, когда не существовало эффективных средств контроля за деятельностью аппарата. В государственной бюрократии, действовавшей в Германии и России в начале века, “господство чиновников” приняло довольно развитую форму.
Веберовский анализ основ власти бюрократии оказал влияние на некоторые современные исследования системы государственного управления в ряде западных и развивающихся стран. В последние годы социологи и политологи, которые шли по стопам Вебера, шире использовали сравнительный подход, позволяющий понять, являются ли определенные черты бюрократического управления общими для всех стран либо они носят специфический характер. Примером современного исследования государственных бюрократий, в значительной мере опирающегося на идеи Вебера, может служить работа английского социолога Дж. Пейджа, в которой проводится сопоставление государственной службы в четырех странах: Франции, Германии, Великобритании и США.
Дж. Пейдж, прежде всего, рассматривает вопрос о том, насколько система управления этих государств соответствует веберовской модели бюрократии, но центральное значение имеет для него проблема власти административного аппарата и возможностей ее ограничения. В работе этого социолога подробно анализируется роль парламента как средства контроля за деятельностью государственных чиновников, а также воздействие групп влияния на принятие политических решений. Особое внимание он уделяет проблеме политического лидерства в рамках бюрократической системы. С точки зрения Пейджа, в современных западных государствах продолжает действовать выявленная Вебером тенденция к установлению “господства чиновников”. Но в целом в условиях демократии данная тенденция сдерживается существующими механизмами контроля за деятельностью управленческого аппарата Page E. Political authority and bureaucratic power. Brighton, 1985. P. 63, 64.. Однако, по мнению ряда авторов, парламентский контроль над государственным аппаратом не всегда является достаточно надежным См.: Брудер В. Указ. соч. С. 144..
Вместе с тем современные западные исследователи указывают на серьезные проблемы, с которыми сталкиваются политические режимы многих развивающихся стран, предпринимающие попытки ограничить власть и привилегии государственных чиновников. Интересный анализ государственной бюрократии, существующей в странах третьего мира, главным образом в Латинской Америке, был проведен Ф. Риггсом в ходе сравнительного исследования президентской формы правления. Как утверждает Риггс, в президентских республиках в ряде латиноамериканских государств власть бюрократии нередко является “...столь всеобъемлющей, что государственные чиновники (особенно военные) становятся главными действующими лицами на политической арене...” Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология: Избранные переводы. М., 1995. С. 119. Эти чиновники проявляют исключительное упорство, отстаивая свои привилегии. Любые действия правительства, задевающие интересы бюрократии, “...вызывают ожесточенное сопротивление и это обычно принуждает правительства идти скорее на компромиссы с должностными лицами, чем на серьезные издержки, связанные с массовыми проявлениями саботажа, включая и возможность государственного переворота” Риггс Ф. Указ. соч. С. 123..
Риггс не ссылается на веберовскую концепцию бюрократии, но сделанные им выводы во многом совпадают с результатами других исследований, в которых использовались идеи Вебера. С позиций теории Вебера проблемы государственного управления в развивающихся странах рассматривает, в частности, Д. Битэм. Он пишет: “В силу различных причин диктаторские режимы и многие развивающиеся страны обладают лишь слабо выраженным этосом гражданской службы и неразвитыми процедурами общественного контроля. Управленческие структуры в таких странах часто критикуют за бюрократический произвол. Вызывает сомнение, насколько вообще в данном случае применим термин “бюрократия”, коль скоро они систематически отклоняются от веберовских критериев бюрократии...” Beetham D. Bureaucracy. Milton Keynes, 1987. p. 42, 43..
Представляет значительный интерес также вопрос о том, насколько веберовская модель рациональной бюрократии может быть приложена к аппарату управления в обществах советского типа. Эта проблема рассматривалась некоторыми отечественными исследователями. Так, в работах П.П. Гайденко и Ю.Н. Давыдова высказывалось предположение, что в советском обществе сложился принципиально новый тип бюрократии, не укладывающийся в рамки веберовской теории См.: Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность. С. 354, 355.. В дальнейшем Ю.Н. Давыдов развил этот тезис, охарактеризовав данный тип как “тоталитарную” бюрократию. Отличительными чертами такой бюрократии являлись, по его мнению, ее “вездесущность” и репрессивно-карательная ориентация См.: Давыдов Ю.Н. Тоталитаризм и тоталитарная бюрократия // Тоталитаризм и посттоталитаризм. Кн. 1. М., 1994. С. 12-15.. Но следует отметить, что, если предложенное Ю.Н. Давыдовым описание бюрократии как инструмента прямого насилия, возможно, в определенной степени и применимо к периоду правления Сталина, оно едва ли может быть приложено к партийной бюрократии послесталинской эпохи.
Как считают Л.Н. Панина и В.В. Кочетков, советская система может быть описана в терминах веберовской социологии и должна рассматриваться как пример “бюрократического типа господства”, к которому относятся “все развитые государства мира” Панина Л.Н., Кочетков В.В. Типы господства и развитие демократии // Вестник МГУ. Сер.7. 1993. N 2. C. 62.. Но в таком случае остается неясным, в чем заключалось отличие советской системы от других современных государств. Кроме того, хотя в работе этих авторов приводятся цитаты из “Хозяйства и общества”, там нет ссылок на политические статьи Вебера, в которых проблеме власти бюрократии уделялось центральное внимание.
Как уже отмечалось в предыдущей главе, для характеристики сталинского режима, по-видимому, могут использоваться понятия патримониализма и патримониальной бюрократии. Что же касается советской бюрократии послесталинского периода, она может рассматриваться как чисто бюрократическое господство или “господство чиновников”. Тенденция к установлению такого господства, характерная для всех бюрократических структур, судя по всему получила в советском обществе свое наиболее последовательное воплощение Maslovski M. Op. cit. P. 304-306.. Это в значительной мере было связано с устранением всех противовесов бюрократическому господству, будь то система частного предпринимательства или представительная демократия. Но такое развитие событий не удивило бы Вебера, поскольку в своих политических статьях он предсказывал, что переход к социализму означал бы, прежде всего, предельное усиление власти бюрократии. К рассмотрению этого веберовского прогноза, а также осуществленного немецким социологом анализа возможностей ограничения бюрократического господства мы и обратимся в заключительной главе данной работы.