М.М. Лебедева
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТОВ
Подходы, решения, технологии
Издание второе
Москва 1999
УДК 3.2.1 ББК 66.4 Л 33
Лебедева М.М.
Л 33 Политическое урегулирование конфликтов: Учеб. пособие. - М.: Аспект Пресс, 1999. - 271 с.
ISBN 5-7567-0199-0
Данная книга посвящена одной из наиболее актуальных современных проблем - мирному урегулированию конфликтов. В ней подробно рассматриваются вопросы технологии ведения переговоров и осуществления посредничества.
Учебное пособие предназначено для студентов старших курсов, специализирующихся по международным отношениям, политологии, социологии, психологии. Оно также может быть полезным для всех, кто непосредственно занят урегулированием политических, этнических и других социальных конфликтов - представителей властей различного уровня, членов политических движений, партий, профсоюзов, миротворческих и консультативных организаций
"Аспект Пресс", 1997, 1999
Часть I. ОСНОВЫ МИРНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ.................................................... | ||
Глава 1. Урегулирование конфликтов - область социального знания и практики............................... | ||
Необходимость политического урегулирования конфликтов........................................................ | ||
Мировая наука о политическом урегулировании конфликтов....................................................... | ||
Проблемы урегулирования конфликтов в России........................................................................... | ||
Глава 2. Конфликт и кризис с точки зрения их урегулирования.......................................................... | ||
Что такое конфликт и кризис........................................................................................................... | ||
Противоречия, лежащие в основе конфликта и кризиса............................................................... | ||
Классификация конфликтов. Конфликты с нулевой и ненулевой суммой................................. | ||
Глава 3. Возможные выходы из конфликтной ситуации...................................................................... | ||
Пути, подходы и методы решений в конфликтной ситуации...................................................... | ||
Соотношение силовых и мирных методов разрешения конфликтов........................................... | ||
Глава 4. Восприятие в условиях конфликта и кризиса.......................................................................... | ||
Значение восприятия в конфликте и кризисе................................................................................. | ||
Особенности восприятия при конфликте и кризисе...................................................................... | ||
Пути изменения восприятия в целях мирного урегулирования конфликта................................ | ||
Глава 5. Развитие конфликта и кризиса.................................................................................................. | ||
Стадии и фазы развития конфликта; его расширение и эскалация.............................................. | ||
Что происходит на стадии вооруженного конфликта................................................................... | ||
Проблемы, связанные с урегулированием кризисной ситуации.................................................. | ||
Роль личности политического деятеля в условиях конфликта и кризиса................................... | ||
Глава 6. Выбор мирного пути.................................................................................................................. | ||
Когда и почему предпочтение отдается мирным средствам урегулирования............................ | ||
Значение наилучшей альтернативы переговорам и переговорного пространства для мирного |
||
урегулирования конфликта.................................................................................................................. | ||
Основные принципы и фазы урегулирования конфликта............................................................ | ||
Глава 7. Теоретические направления, типы соглашений и решений при урегулировании |
||
конфликтов................................................................................................................................................ | ||
Предупреждение, урегулирование и разрешение конфликтов..................................................... | ||
Возможные типы соглашений и решений при урегулировании конфликта............................... | ||
Часть II. ТРЕТЬЯ СТОРОНА В УРЕГУЛИРОВАНИИ КОНФЛИКТА................................................... | ||
Глава 8. Роль третьей стороны и ее возможности.................................................................................. | ||
Что такое третья сторона: ее основные задачи и средства воздействия...................................... | ||
2. Использование вооруженных сил и применение санкций третьей стороной при
урегулировании конфликта.................................................................................................................. | ||
Практические подходы в деятельности третьей стороны............................................................. | ||
Глава 9. Оказание посреднических услуг............................................................................................... | ||
Задачи, стоящие перед посредником, и технология их решения................................................. | ||
Технология посреднической деятельности.................................................................................... | ||
Трудности при осуществлении посреднической деятельности и требования, предъявляемые к |
||
посреднику............................................................................................................................................ | ||
Глава 10. Многообразие посредничества............................................................................................... | ||
Посредничество государств............................................................................................................. | ||
Межправительственные и неправительственные организации в качестве посредников.......... | ||
Другие виды посредничества.......................................................................................................... | ||
Глава 11. Неофициальное посредничество............................................................................................. | ||
Истоки и основные положения неофициального посредничества............................................... | ||
Семинары неофициальных представителей по разрешению конфликтов................................ | ||
Глава 12. Эффективность посреднических усилий.............................................................................. | ||
Что такое успешное посредничество............................................................................................ | ||
Моменты, благоприятные для посредничества........................................................................... | ||
Часть III. ПЕРЕГОВОРНЫЙ ПРОЦЕСС................................................................................................... | ||
Глава 13. Процесс переговоров в условиях конфликтных отношений сторон................................. | ||
Переговоры и их особенности при конфликте............................................................................. | ||
Функции переговоров..................................................................................................................... | ||
Два подхода к переговорам: торг и совместный с партнером поиск пути решения проблемы |
||
.............................................................................................................................................................. | ||
Глава 14. Подготовка к переговорам..................................................................................................... | ||
Действия конфликтующих сторон перед началом переговоров................................................ | ||
Задачи и проблемы подготовительной работы............................................................................ | ||
Глава 15. Структура переговорного процесса...................................................................................... | ||
Этапы ведения переговоров и способы подачи позиций............................................................ | ||
Какие бывают тактические приемы.............................................................................................. | ||
Глава 16. Стили ведения переговоров................................................................................................... | ||
Национальные стили ведения переговоров.................................................................................. | ||
Личностный стиль ведения переговоров...................................................................................... | ||
Глава 17. Особые случаи в ведении переговоров................................................................................ | ||
Переговоры на высоком и высшем уровнях................................................................................ | ||
Многосторонние переговоры......................................................................................................... | ||
Проблема переговорной гибкости и переговоры в условиях неравенства сил......................... | ||
Глава 18. Совершенствование механизмов урегулирования конфликтов путем переговоров и |
||
посредничества........................................................................................................................................ | ||
Формирование переговорной культуры - основа для предотвращения и урегулирования |
||
конфликтов.......................................................................................................................................... | ||
Организационное обеспечение переговоров................................................................................ | ||
Основная литература.............................................................................................................................. | ||
Дополнительная литература................................................................................................................... | ||
Словарь основных терминов...................................................................................................................... | ||
ОСНОВЫ МИРНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ
Урегулирование конфликтов - область социального знания и практики
1. Необходимость политического урегулирования конфликтов
Человечество знакомо с конфликтами с момента своего возникновения. Споры и войны вспыхивали на всем протяжении исторического развития общества между племенами, городами, странами, блоками государств. Войны велись по поводу территорий и ресурсов. Их порождали религиозные, культурные, идеологические, этнические и другие противоречия. Как заметил немецкий военный теоретик и историк К. фон Клаузевиц, история мира - это история войн. И хотя подобное высказывание является все же преувеличением, нельзя не согласиться с тем, что роль и место конфликтов в истории развития человечества более чем существенны. Вооруженные конфликты уносили множество жизней, вели к разрухе и голоду.
Первая, а затем и вторая мировые войны поставили вопрос о предотвращении вооруженных конфликтов особенно остро. С появлением ядерного оружия вооруженные конфликты стали приобретать наиболее зловещий характер. Все это побудило членов мирового сообщества предпринять дополнительные меры для сохранения мира на планете. Статья 33 главы IV Устава ООН так и называется - "Мирное разрешение споров". Она предусматривает, что "стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору".
Однако несмотря на понимание опасности конфликтов и военных столкновений, несмотря на меры, предпринимавшиеся для их предотвращения, все же конфликтов и войн во второй половине XX столетия избежать не удалось. Вскоре после второй мировой войны они вспыхнули в Корее, на Ближнем Востоке, во многих других точках земного шара. Да и сама "холодная война" держала в напряжении все человечество. Не раз возникала ситуация, когда мир оказывался на грани катастрофы. Одним из таких наиболее острых моментов стал в 1962 г. Карибский (Кубинский) кризис, когда и США, и
СССР всерьез рассматривали возможность нанесения ядерных ударов. Всего же, по данным ООН, за период с 1945 по 1992 гг. более 100 основных конфликтов в мире унесли жизни более 20 млн. человек.
Окончание "холодной войны" породило сначала радужные прогнозы о наступлении эры бесконфликтного существования на планете и в этом смысле - даже о "конце истории". Казалось, что с исчезновением противостояния двух сверхдержав - СССР и США, канут в лету и региональные конфликты, не говоря уже об угрозе третьей мировой войны. В 1989 г. американский исследователь Ф. Фукуяма опубликовал получившую широкий резонанс статью под названием "Конец истории?", в которой предрекал именно такое развитие событий на земном шаре.
Однако надеждам на более спокойный мир не суждено было сбыться. Ряд вооруженных конфликтов и войн нашли свое продолжение после окончания "холодной войны". Индия, Эфиопия, Шри-Ланка, Судан, Руанда, Ближний Восток, - это лишь некоторые из них. Не получили своего окончательного
разрешения конфликты в странах Запада. Для Великобритании проблемой остается Северная Ирландия, для Испании - баски, для Франции - бретонцы и корсиканцы, для Канады - провинция Квебек. Наряду со старыми возникают новые очаги напряженности различной интенсивности в тех или иных регионах мира. Ряд конфликтов в области экономики, торговли, новых технологий, окружающей среды, бывших как бы на периферии в период "холодной войны", дали знать о себе в полную силу после ее окончания. Более того, вспыхнули новые конфликты, причем там, где, как представлялось еще недавно, они невозможны. Это относится прежде всего к странам, образовавшимся на территории Советского Союза, а также к странам Восточной Европы. Вооруженные конфликты в Югославии, Нагорном Карабахе, Молдове, Южной и Северной Осетии, Чечне оказались серьезными проблемами 90- х годов.
Современные конфликты стали одним из ведущих факторов нестабильности на земном шаре. Будучи плохо управляемыми, они имеют тенденцию к разрастанию, подключению все большего числа участников, что создает серьезную угрозу не только тем, кто непосредственно оказался вовлеченным в конфликт, но и всем живущим на земле. Эта угроза значительно возрастает, если принять во внимание, что крупнейшие экологические катастрофы возможны даже в случае небольших локальных конфликтов. Война в Персидском заливе в 1991 г. в связи с оккупацией Ираком Кувейта отчетливо продемонстрировала, какую опасность для экологии планеты может таить в себе поджег нефтяных скважин. Потребовались усилия многих стран в тушении пожаров на скважинах, а также при очистке поверхности земли от нефтяных загрязнений.
Для России проблема урегулирования конфликтов мирными средствами важна вдвойне: во-первых, с точки зрения общей угрозы, которую вооруженные конфликты представляют для человеческой цивилизации, и, во-вторых, с точки зрения непосредственных российских интересов. Многие вновь возникшие вооруженные конфликты находятся в крайней близости от российских границ и затрагивают нашу страну самым существенным образом. Они создают полосу нестабильности и вызывают тревогу у русскоязычного населения, проживающего на территории сопредельных государств. Огромный поток беженцев на территорию России в случае развития вооруженных конфликтов в этих странах может обернуться серьезной социальной и экономической проблемой для Российской Федерации.
После распада СССР конфликты не обошли стороной и саму Россию. Она столкнулась с необходимостью разрешения споров и противоречий между Центром, с одной стороны, областями и краями - с другой, а также между субъектами федерации. Ряд из этих конфликтов вылились в вооруженные столкновения и даже военные действия, в частности, в Кавказском регионе. Война в Чечне оказалась огромной проблемой для России и в военном, и в моральном, и в экономическом плане. В октябре 1993 г. попытка решения конституционного кризиса силовыми методами привела к крайне опасному использованию оружия в центре Москвы. С самого начала непросто стали строиться отношения между союзными республиками СССР, ныне - независимыми государствами. Между ними возникало немало острых конфликтных ситуаций, хотя до силовых решений дело не доходило.
Опасность конфликтов на рубеже XX-XXI вв. побуждает исследователей и практиков активно искать и использовать мирные средства для их урегулирования. Технология мирного урегулирования конфликтов приобретает особое значение в современных условиях, становясь главным фактором сохранения и дальнейшего развития человеческой цивилизации.
Существует две основных области научных исследований по мирному, ненасильственному разрешению конфликтов. Первая развивается в рамках правовых дисциплин и направлена на анализ юридических норм урегулирования конфликтов. Здесь изучаются такие вопросы, как правовые последствия вооруженного конфликта, защита прав гражданского населения, правовое положение участников вооруженного конфликта, регламентация окончания вооруженного конфликта и другие. Вторая область, будучи в рамках политической науки, ориентирована на исследование поиска взаимоприемлемого согласия между участниками политическим путем: путем переговоров и посреднических процедур (политическое урегулирование конфликтов). Именно об этой второй области и пойдет речь далее, т.е. это и есть предмет настоящего пособия.
Рассматривая третий вопрос, можно отметить, что центральной проблемой конфликтов является их урегулирование, под которым понимают разработку и применение системы мер, направленных на ограничение интенсивности и масштаба конфликта, его деэскалацию. Политическое урегулирование - довольно широкое понятие, которое подразумевает как предупреждение открытых форм проявления конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями, так и разрешение конфликтов, предполагающее устранение причин, вызывающих их, формирование нового уровня отношений участников, улаживание конфликтов. Политической практикой и теорией выработаны некоторые всеобщие формы и способы предотвращения, регулирования и разрешения политических конфликтов.
Можно выделить три группы методов, облегчающих поиск мирного выхода из конфликта:
Первая группа направлена на предотвращение развития насильственной стадий развития конфликта;
Вторая - на разрешение противоречий, вызвавших конфликт;
Третья, наиболее разработанная,- на снижение уровня противостояния сторон, отказ каждого участника от односторонних действий и переход к совместному поиску решения проблемы.
Для успешного урегулирования политических конфликтов необходимо основываться на следующих принципах:
Стабильная коалиция;
Принцип пропорциональности;
Деполитизация;
Взаимность права вето;
Компромисс;
Концессия, т.е. предоставление права урегулирования конфликта третьей стороне.
Система предупреждения конфликтов сочетает три основных подхода:
1. Институциональный - создание особой сети организаций, направленных на предотвращение и урегулирование внутренних конфликтов глобального, регионального и национального уровня.
2. Инструментальный состоит в отборе и умелом сочетании конкретных мер регулирующего воздействия на конфликты- с целью ослабления напряженности и предотвращения их эскалации.
3. Стадийный предполагает определение типа конфликта на разных стадиях его развития, что является основой для выстраивания соответствующих систем управленческих мероприятий.
Исходя из этого, выделяют такие основные пути предотвращения политических конфликтов:
1. Социальное маневрирование заключается в перераспределении части общественного продукта в интересах оппозиции и зависят от размеров общественного продукта, уровня социальной и политической напряженности, гибкости и профессионализма политического руководства. Формы использования этого метода зависят от социально-экономического развития общества.
2. Политическое маневрирование включает в себя широкий спектр мероприятий, призванных обеспечить преобразование разнонаправленных интересов в устойчивей политический альянс, фактически способствующий функционированию существующей политической власти.
5. Политическое манипулирование. В широком смысле под ним понимаются действия политической власти, предпринимаемые ею для обеспечения своего стабильного функционирования. В узком смысле под ним понимается целенаправленное воздействие на общественное сознание, прежде всего через каналы массовых коммуникаций.
4. Интеграция контрэлиты. Целесообразно не допускать образования контрэлита, а если она появилась, то интегрировать ее в политическую элиту.
5. Ослабление "системной оппозиции". В отличив от контрэлиты она ставит своей целью полную дестабилизацию существующей системы и создание своей. Поэтому для политического руководства важно максимально ослабить действия "системной оппозиции".
В современную эпоху основные направления предотвращения межгосударственных конфликтов определяются исходя из принципов демократического развития мира. Можно выделить из них такие, как:
1. Интернационализация жизни мирового сообщества в различных сферах.
2. Строгое соблюдение всеми странами и народами принципа мирного сосуществования.
3. Снижение уровня военного противостояния - непрерывное, последовательное и равномерное сокращение вооружений, прежде всего орудия массового поражения.
4. Усиление роли межправительственных организаций в области правового регулирования взаимоотношений между странами.
При этом предотвращение межгосударственных конфликтов имеет ряд особенностей:
Поскольку непротиворечивого общества нет, трудно искусственно создать условия для мирового бесконфликтного развития;
Основные усилия должны быть направлены на бесконфликтное решение проблем, возникающих в результате объективных противоречий;
Предотвращение подразумевает максимальное снижение негативных последствий потенциальных конфликтов;
Основные усилия направляются на исключение вооруженного насилия.
Политологи выделяют следующие основные методы разрешения конфликтов:
Метод избегания предполагает добровольный уход с политической арены того или иного политического деятеля: эмиграция из страны, уход от встреч с противником и т.д. Этот метод, однако, не означает окончательной его ликвидации, фактического разрешения, так как само противоречие, лежащее в основе конфликта, остается.
Отрицание или подмена. Этот способ отношения к конфликту, когда ему дают тлеть и перемещают в другую плоскость.
Метод конфронтации, который обязательно выдвигают на авансцену политики – явно неразрешимый антагонизм во всей его грубой неприкрытости. Конфронтация же ведет к кризису и поражению данного режима, его исчезновению.
Откладывание – своего рода оставление победителю в его полное владение своей территории, сдача своей позиции. Следует отметить тот факт, что сторона, сдавшая свои позиции, по мере накопления сил и изменения ситуации в ее пользу, как правило, делает попытку вернуть утраченное.
Примирение сторон на основе сближения их позиций и интересов через посредника. Эта, своего рода, примирительная процедура, добрые услуги, посредничество.
Третейское разбирательство, или «арбитраж». Стороны добровольно передают свой спор на разбирательство третьей стороне, решение которой является обязательным. Однако этот метод имеет и существенные недостатки, т.к. предполагает урегулирование «сверху». Арбитр или судья обладают достаточной властью, чтобы разрешить возникшее противоречие и заставить участников спора прийти к компромиссу или отказаться от чего-то.
Переговорный процесс необходим, чтобы избежать применения насилия. Он возможен, когда между сторонами имеется хотя бы минимальная сфера совпадающих интересов.
Можно выявить основные причины невозможности дальнейшего продолжения конфликта:
Недостаток или истощение ресурсов;
Фактор времени;
Ослабление психологического и идеологического обеспечения безопасности;
Реакция других стран и международных организаций.
Как правило, переговоры, направленные на поиск совместного решения, начинаются лишь тогда, когда все участники убедятся, что они не имеют лучшей альтернативы переговорам.
Существует четыре способа разрешения конфликтов:
1. Соглашение в результате совпадения мнения всех сторон.
2. Соглашение в соответствия с законодательной иди моральной волей внешней силы.
3. Соглашение, навязанное одной из сторон конфликта. Застарелый конфликт теряет свою актуальность а разрешается сам собой.
Исходя из этого, в конфликтологии выделяют четыре возможных
варианта разрешения конфликта между противостоящими сторонами "А"
- "А" выигрывает за счет "Б";
- "Б" выигрывает за счет "А";
Обе стороны оказываются в проигрыше, хотя они надеялись на благополучный исход;
Обе сторона могут оказаться в выигрыше в разных отношениях на основе компромисса, взаимных уступок, взвешивания возможных потерь в ходе самого компромисса.
Можно сделать вывод, что в зависимости от того, насколько полно разрешаются противоречия участников конфликта на основе достигаемых ими договоренностей, выделяется три основных типа соглашений:
О перемирии;
Об урегулировании конфликта;
О разрешении конфликта.
В современном мире большое внимание уделяется урегулированию конфликтов с помощью третьей стороны, под которой понимают такие термины, как "посредник", "наблюдатель за ходом переговорного процесса", "арбитр". Она может вмешиваться в конфликт как самостоятельно, гак и. по просьбе конфликтующих сторон, применяя широкий спектр средств воздействия, которые можно разделить на две группы: I) убеждение и оказание помощи в нахождении мирного решения; 2) принуждение а оказание давления с целью ограничения конфликтных действий.
Из всех средств ограничения и принуждения, которые используются третьей стороной, наиболее распространенными являются операции по поддержанию мира, а также применение санкций в отношении конфликтующих сторон. Если пренебречь оттенками, то можно выделить следующие основные практические подходу в деятельности третьей стороны;
Деятельность, направленная на предотвращение конфликтов, прежде всего вооруженных;
Деятельность по установлению мира;
Деятельность по закреплению мира.
По различным критериям выделяют следующие виды посредничества:
Государства - неправительственные организации;
Предлагаемое - спрашиваемое;
Договорное - тактическое;
Формальное - неформальное;
Постоянное - временное;
Одностороннее - многостороннее;
Официальное - неофициальное;
Персональное - деперсонализированное.
Темы рефератов
1. Политические конфликты в современном российском обществе.
2. Политический конфликт: причины, возникновения и стадии развития..
3. Пути предупреждения и методы разрешения политических конфликтов.
5. Межгосударственные конфликты: пути предупреждения и урегулирования.
М. М. Лебедева
Политическое урегулирование конфликтов
Подходы, решения, технологии
Издание второе
Основы мирного урегулирования конфликтов
Глава 1. Урегулирование конфликтов - область социального знания и практики
1. Необходимость политического урегулирования конфликтов
Человечество знакомо с конфликтами с момента своего возникновения. Споры и войны вспыхивали на всем протяжении исторического развития общества между племенами, городами, странами, блоками государств. Войны велись по поводу территорий и ресурсов. Их порождали религиозные, культурные, идеологические, этнические и другие противоречия. Как заметил немецкий военный теоретик и историк К. фон Клаузевиц, история мира - это история войн. И хотя подобное высказывание является все же преувеличением, нельзя не согласиться с тем, что роль и место конфликтов в истории развития человечества более чем существенны. Вооруженные конфликты уносили множество жизней, вели к разрухе и голоду.
Первая, а затем и вторая мировые войны поставили вопрос о предотвращении вооруженных конфликтов особенно остро. С появлением ядерного оружия вооруженные конфликты стали приобретать наиболее зловещий характер. Все это побудило членов мирового сообщества предпринять дополнительные меры для сохранения мира на планете. Статья 33 главы IV Устава ООН так и называется - «Мирное разрешение споров». Она предусматривает, что «стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору».
Однако несмотря на понимание опасности конфликтов и военных столкновений, несмотря на меры, предпринимавшиеся для их предотвращения, все же конфликтов и войн во второй половине XX столетия избежать не удалось. Вскоре после второй мировой войны они вспыхнули в Корее, на Ближнем Востоке, во многих других точках земного шара. Да и сама «холодная война» держала в напряжении все человечество. Не раз возникала ситуация, когда мир оказывался на грани катастрофы. Одним из таких наиболее острых моментов стал в 1962 г. Карибский (Кубинский) кризис, когда и США, и СССР всерьез рассматривали возможность нанесения ядерных ударов. Всего же, по данным ООН, за период с 1945 по 1992 гг. более 100 основных конфликтов в мире унесли жизни более 20 млн. человек.
Окончание «холодной войны» породило сначала радужные прогнозы о наступлении эры бесконфликтного существования на планете и в этом смысле - даже о «конце истории». Казалось, что с исчезновением противостояния двух сверхдержав - СССР и США, канут в лету и региональные конфликты, не говоря уже об угрозе третьей мировой войны. В 1989 г. американский исследователь Ф. Фукуяма опубликовал получившую широкий резонанс статью под названием «Конец истории?», в которой предрекал именно такое развитие событий на земном шаре.
Однако надеждам на более спокойный мир не суждено было сбыться. Ряд вооруженных конфликтов и войн нашли свое продолжение после окончания «холодной войны». Индия, Эфиопия, Шри-Ланка, Судан, Руанда, Ближний Восток, - это лишь некоторые из них. Не получили своего окончательного разрешения конфликты в странах Запада. Для Великобритании проблемой остается Северная Ирландия, для Испании - баски, для Франции - бретонцы и корсиканцы, для Канады - провинция Квебек. Наряду со старыми возникают новые очаги напряженности различной интенсивности в тех или иных регионах мира. Ряд конфликтов в области экономики, торговли, новых технологий, окружающей среды, бывших как бы на периферии в период «холодной войны», дали знать о себе в полную силу после ее окончания. Более того, вспыхнули новые конфликты, причем там, где, как представлялось еще недавно, они невозможны. Это относится прежде всего к странам, образовавшимся на территории Советского Союза, а также к странам Восточной Европы. Вооруженные конфликты в Югославии, Нагорном Карабахе, Молдове, Южной и Северной Осетии, Чечне оказались серьезными проблемами 90-х годов.
Современные конфликты стали одним из ведущих факторов нестабильности на земном шаре. Будучи плохо управляемыми, они имеют тенденцию к разрастанию, подключению все большего числа участников, что создает серьезную угрозу не только тем, кто непосредственно оказался вовлеченным в конфликт, но и всем живущим на земле. Эта угроза значительно возрастает, если принять во внимание, что крупнейшие экологические катастрофы возможны даже в случае небольших локальных конфликтов. Война в Персидском заливе в 1991 г. в связи с оккупацией Ираком Кувейта отчетливо продемонстрировала, какую опасность для экологии планеты может таить в себе поджег нефтяных скважин. Потребовались усилия многих стран в тушении пожаров на скважинах, а также при очистке поверхности земли от нефтяных загрязнений.
Для России проблема урегулирования конфликтов мирными средствами важна вдвойне: во-первых, с точки зрения общей угрозы, которую вооруженные конфликты представляют для человеческой цивилизации, и, во-вторых, с точки зрения непосредственных российских интересов. Многие вновь возникшие вооруженные конфликты находятся в крайней близости от российских границ и затрагивают нашу страну самым существенным образом. Они создают полосу нестабильности и вызывают тревогу у русскоязычного населения, проживающего на территории сопредельных государств. Огромный поток беженцев на территорию России в случае развития вооруженных конфликтов в этих странах может обернуться серьезной социальной и экономической проблемой для Российской Федерации.
После распада СССР конфликты не обошли стороной и саму Россию. Она столкнулась с необходимостью разрешения споров и противоречий между Центром, с одной стороны, областями и краями - с другой, а также между субъектами федерации. Ряд из этих конфликтов вылились в вооруженные столкновения и даже военные действия, в частности, в Кавказском регионе. Война в Чечне оказалась огромной проблемой для России и в военном, и в моральном, и в экономическом плане. В октябре 1993 г. попытка решения конституционного кризиса силовыми методами привела к крайне опасному использованию оружия в центре Москвы. С самого начала непросто стали строиться отношения между союзными республиками СССР, ныне - независимыми государствами. Между ними возникало немало острых конфликтных ситуаций, хотя до силовых решений дело не доходило.
Опасность конфликтов на рубеже XX–XXI вв. побуждает исследователей и практиков активно искать и использовать мирные средства для их урегулирования. Технология мирного урегулирования конфликтов приобретает особое значение в современных условиях, становясь главным фактором сохранения и дальнейшего развития человеческой цивилизации.
Существует две основных области научных исследований по мирному, ненасильственному разрешению конфликтов. Первая развивается в рамках правовых дисциплин и направлена на анализ юридических норм урегулирования конфликтов. Здесь изучаются такие вопросы, как правовые последствия вооруженного конфликта, защита прав гражданского населения, правовое положение участников вооруженного конфликта, регламентация окончания вооруженного конфликта и другие. Вторая область, будучи в рамках политической науки, ориентирована на исследование поиска взаимоприемлемого согласия между участниками политическим путем: путем переговоров и посреднических процедур (политическое урегулирование конфликтов). Именно об этой второй области и пойдет речь далее, т. е. это и есть предмет настоящего пособия.
И правовые и политические средства урегулирования конфликтов не исключают, а напротив -
М.М. Лебедева
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТОВ
Подходы, решения, технологии
Издание второе
Москва 1999
УДК 3.2.1 ББК 66.4 Л 33
Лебедева М.М.
Л 33 Политическое урегулирование конфликтов: Учеб. пособие. - М.: Аспект Пресс, 1999. - 271 с.
ISBN 5-7567-0199-0
Данная книга посвящена одной из наиболее актуальных современных проблем - мирному урегулированию конфлкитов. В ней подробно рассматриваются вопросы технологии ведения переговоров и осуществления посредничества.
Учебное пособие предназначено для студентов старших курсов, специализирующихся по международным отношениям, политологии, социологии, психологии. Оно также может быть полезным для всех, кто непосредственно занят урегулированием политических, этнических и других социальных конфликтов - представителей властей различного уровня, членов политических движений, партий, профсоюзов, миротворческих и консультативных организаци.
ISBN 5-7567-0199-0
«Аспект Пресс», 1997,1999
Часть I
основы мирного урегулирования конфликтов
Глава 1
Урегулирование конфликтов - область социального знания и практики
Что такое конфликт и кризис
В литературе, в средствах массовой информации, на бытовом уровне можно встретить множество различных определений конфликта. Среди специалистов, занимающихся изучением конфликтов, также нет единой точки зрения по поводу того, что он представляет собой. Фактически каждый автор вкладывает в понятие «конфликт» свой смысл, но чаще всего под ним имеют в виду различные источники его происхождения и развития: продолжение конкуренции, антагонистические отношения, стресс, осознание несовместимости позиций или действий, предельный случай обострения противоречий и т.п. Так, один из ведущих специалистов в области конфликтов А. Рапопорт связывает конфликт с конкуренцией, а другой исследователь, М. Дойч, подчеркивает, что конфликт возникает только в случае, если у сторон есть несовместимость действий. Часто в качестве синонимов конфликта используются такие термины, как «борьба», «спор», «напряженность в отношениях», «инцидент», «кризис».
Подобное разнообразие в определениях и использовании понятий обусловлено рядом причин: сложностью самого феномена конфликта; как правило, неоднозначным пониманием того, чем вызвано его возникновение и, наконец, спецификой авторского подхода к его исследованию. Последнее является особенно важным при определении конфликта, во многом обусловливая понимание его сути.
Крупнейший исследователь в области конфликтологии А. Рапопорт заметил, что отношение к конфликтам может быть прямо противоположным. Так, в рамках пацифистской идеологии вооруженные конфликты и войны непременно осуждаются, в то время как в эпосе описывается героика войны, в ней видятся подвиги и слава. В военной сфере к вооруженным конфликтам подходят с точки зрения разработки стратегии и тактики победы, а исторические исследования направлены на то, чтобы дать как можно более точное описание и анализ конкретных конфликтов и кризисов.
Разные научные дисциплины, естественно, делают акценты на разных аспектах конфликта. В социологии, например, конфликт часто рассматривается сквозь призму несовпадения конкретных целей и интересов его участников - социальных групп, общностей и т.д. Эти же категории являются основными в философии и политологии. В психологии конфликт исследуется главным образом в русле мотивационньгх или когнитивных концепций. В первом случае он рассматривается как агрессия, которая либо вызвана фрустрацией (различные теории фрустрации), либо изначально присуща человеческому обществу (фрейдистская ориентация); во втором - с точки зрения различий в познавательной сфере сторон конфликта (особенности восприятия, логики, характера мышления). Близкое к когнитивной психологии понимание конфликта дает семантика, в которой он выступает как результат непонимания сторонами друг друга.
Разумеется, каждая научная дисциплина представлена множеством подходов, которые вовсе не обязательно сводятся к перечисленным выше. Однако в любом случае, в зависимости от «угла зрения» различными будут и определения конфликтов, и отношение к ним, и рекомендации по поведению в конфликте и т.п. Очевидно, что свой ракурс есть и при политологическом рассмотрении конфликтов и кризисов в контексте их урегулирования. Именно с этой точки зрения важно дать определение ряду понятий и показать их взаимосвязь.
Практически все исследователи подчеркивают, что конфликт возникает между двумя или более сторонами, которые являются основными, или прямыми, участниками (субъектами, сторонами) конфликта. В международных отношениях к ним относятся прежде всего государства или группы государств (альянсы, блоки), во внутренних конфликтах - политические движения, официальные власти. В последние годы и во внутренних, и в международных конфликтах все большую роль начинают играть так называемые негосударственные участники - движения, организации и т.п.
Кроме основных бывают косвенные участники в конфликте (страны, блоки, политические и национальные движения), которые не принимают активных действий в конфликте, но поддерживают ту или иную сторону политическими, экономическими методами, поставками оружия и т.д. Степень их вовлеченности в конфликт может широко варьироваться.
Процесс урегулирования, естественно, не может не принимать во внимание участников конфликта и их особенности. В конечном счете от участников зависит дальнейшее развитие событий; продолжится ли конфликт или стороны придут к мирному согласию. На протяжении развития конфликта его участники, как прямые, так и косвенные, могут меняться. В ряде случаев косвенные Участники оказываются настолько задействованными в конфликте, что становятся его прямыми участниками. Могут появляться новые стороны, в том числе и из тех, кто пытался урегулировать конфликт. И в этом одна из существенных опасностей подключения к конфликту. Вероятны случаи выхода из конфликта того или иного участника, хотя сам конфликт продолжается.
Далеко не всегда субъекты, или участники, конфликта - и прямые, и косвенные - очевидны. Не случайно при урегулировании конфликта зачастую возникает проблема, с кем начинать этот процесс. Например, в конфликте в Нагорном Карабахе азербайджанская сторона с самого начала рассматривала Армению как непосредственного участника конфликта и долгое время отказывалась вести переговоры с представителями Нагорного Карабаха, не видя в нем самостоятельного субъекта. В свою очередь, армянская сторона и Нагорный Карабах настаивали на полноправном участии представителей Нагорного Карабаха в переговорах по урегулированию. Аналогичные ситуации не раз возникали в истории, например при обсуждении вопроса об участии палестинцев на переговорах по ближневосточному урегулированию. Серьезные трудности на этой же почве возникли при подготовке Парижских переговоров в связи с окончанием войны во Вьетнаме. США исходили из того, что важнейшая проблема - это вторжение Северного Вьетнама в Южный Вьетнам, а Национальный фронт освобождения Южного Вьетнама рассматривался лишь как «военное крыло» северо-вьетнамского правительства, действующее на территории Южного Вьетнама. Согласно такой логике, ему не могло быть отведено самостоятельное место на переговорах по урегулированию. Иначе видели ситуацию Северный Вьетнам и Национальный фронт освобождения Южного Вьетнама. С их точки зрения конфликт был между вьетнамцами, живущими в Южном Вьетнаме, и Национальным фронтом освобождения Южного Вьетнама - с одной стороны, и США и их марионеточным сайгонским правительством - с другой.
Выявление участников конфликта не сводится лишь к вопросу о том, с кем вести переговоры по урегулированию конфликта. Оно имеет и более глубокие основания, а именно, чьи интересы и потребности необходимо учитывать при урегулировании конфликта. Так, по мнению известного исследователя, занимающегося изучением вопросов разрешения конфликтов, Дж. Бертона, неудача в урегулировании конфликта на Кипре на основе резолюции Совета Безопасности от марта 1964 г. связана с тем, что она не учитывала интересы всех сторон конфликта, а к ним кроме греческой и турецкой общин относились также Турция, Греция, Англия, НАТО и сверхдержавы - СССР и США. При определении сути конфликта не обратили внимания на то обстоятельство, что с XIX в. Кипр, где проживали греки и турки, находился под английским господством. В конце 50-х годов в рамках НАТО было выработано решение, согласно которому Кипру предоставлялась независимость; Греция отказывалась от притязаний на остров, а Турция - от требований его раздела. В начале 60-х годов начались вооруженные столкновения между греками и турками на острове. Кипрское правительство обратилось в Совет Безопасности ООН, на основе резолюции которого на Кипр были введены вооруженные силы этой организации. Однако в последующие годы ситуация на острове неоднократно обострялась.
Следующее понятие, которое часто встречается при урегулировании конфликтов, - предмет конфликта, т.е. то, по поводу чего возникает конфликт между сторонами. Это может быть территория, право на использование ресурсов (например, морских) и т.д. Автор многих работ в области изучения конфликтов О. Холсти, проанализировав 77 международных конфликтов за период с 1919 по 1965 гг., выявил следующие типичные предметы конфликта: территориальные претензии, негативное отношение к режиму, наличие или отсутствие каких-либо прав или привилегий, национализм, имперские амбиции, экономические проблемы, к которым относятся, например, проблемы рыболовства, коммерческого судоходства, налогов, и тарифов, и т.п.
В принципе технология урегулирования конфликта мало зависит от предмета, лежащего в его основе. Однако, как и в случае с участниками конфликта, проблема возникает тогда, когда стороны неодинаково видят суть противоречий, а значит, по-разному подходят к вопросу о том, по поводу чего должны вестись переговоры. На практике такое наблюдается очень часто. В результате бывает сложно даже приступить к урегулированию. Так, в 1974 г. в связи с конфликтом на Кипре греческая сторона пыталась представить суть проблемы как вывод турецких войск с Кипра, а правительство Турции - как достижение согласия между общинами.
Другой пример касается России. Осенью 1994 г. при обсуждении возможности переговоров по поводу чеченского кризиса центральные власти России говорили о рассмотрении на этих переговорах вопросов разоружения незаконных формирований на территории субъекта Российской Федерации - Чечни. Представители же Грозного настаивали на том, что речь на переговорах может вестись только о невмешательстве России в дела суверенного государства, каковым, по их мнению, являлась Чечня.
По мере развития конфликта могут меняться не только его участники, но и предмет спора. Из этого следует, что конфликт никогда не бывает статичным. Он постоянно развивается фактически по всем параметрам. Сам факт развития, изменения конфликта открывает возможности для его урегулирования. Именно в силу появления новых аспектов в отношениях между сторонами-участниками конфликта они могут прийти к согласию, которое еще вчера казалось невозможным. Таким образом, если конфликт не урегулируется в данный конкретный момент, то это не означает, что он вообще не подлежит урегулированию. Суть урегулирования как раз и заключается в том, чтобы изменить ситуацию и сделать возможным нахождение мирного взаимоприемлемого решения.
В то же время, занимаясь урегулированием, следует учитывать, что развитие конфликта может идти и по прямо противоположному пути - по пути ухудшения условий для урегулирования. На практике нередки случаи, когда условия, на которых предполагалось урегулирование, со временем оказывались упущенными. В итоге конфликт усиливался, и сторонам приходилось вновь, уже в более сложных условиях, искать возможности для взаимоприемлемых решений.
В теоретических работах по урегулированию конфликтов, особенно международных, часто встречаются также следующие понятия:
Конфликтные отношения;
Конфликтные действия без применения оружия;
Вооруженные действия (вооруженный конфликт).
Каждое из этих понятий описывает специфику взаимоотношения сторон главным образом на международной арене, которую необходимо учитывать в ходе урегулирования. При анализе внутренних конфликтов тоже используют названные понятия, хотя нередко серьезное внимание на внутренний конфликт обращают только тогда, когда уже начинаются вооруженные действия.
Обычно конфликтные отношения являются продолжительными и нередко окрашиваются в крайне враждебные тона. В случае кратковременного ухудшения отношений разногласия, споры, инциденты, иногда весьма серьезные, зачастую возникают даже между союзниками, но все же они не представляют реальной угрозы для отношений сторон в целом. Выбор мирного пути их разрешения в общем-то очевиден. Одним из примеров таких разногласий, причем имевших очень острый характер, могут служить противоречия в подходах по проблемам торговли и тарифов, возникшие между Европейским экономическим сообществом (впоследствии - Европейским союзом) и США в 1992 г. Ситуация тогда настолько осложнилась, что даже был пущен в оборот термин «торговая война». Однако то, что до реальной войны дело не дойдет, ни у кого не вызывало сомнений. Конечно, разногласия между союзниками могут перерастать в конфликтные отношения, в том числе и с применением оружия. В истории не раз союзники становились врагами, а бывало и наоборот - из бывших противников складывались коалиции. Однако и в том, и в другом случае происходили качественные изменения в отношениях между участниками.
Степень враждебности сторон, находящихся в конфликтных отношениях, может быть различной. Различным может быть и то, какие сферы и насколько полно охватываются подобными отношениями. Иногда конфликтные отношения оказываются настолько значительными, что пронизывают все области отношений между сторонами. В международной сфере на официальном уровне доходят порой до разрыва дипломатических отношений, а на неофициальном - до резкого ограничения контактов между отдельными гражданами. Уровень враждебности в такие времена очень высок. Но бывает, что конфликтные отношения охватывают только одну или несколько областей, проблем. Например, в отношениях СССР, а затем России с Японией таковой служит территориальная проблема в отношении четырех островов: Итуруп, Кунашир, Шикотан, Хабомаи, с которой связаны все остальные - более частные вопросы (рыболовства и т.д.) в этой зоне.
Довольно высокий уровень враждебности и продолжительный характер конфликтных отношений К. Холсти определил как напряженность в отношениях. Обычно она охватывает целый комплекс проблем, и требуется долгий путь для урегулирования взаимоотношений, причем возможное достижение согласия по какому-либо отдельному незначительному вопросу редко ведет к принципиальному изменению отношений сторон.
Конфликтные отношения бывают и менее выраженными, тогда они не исключают возможности сотрудничества между государствами в таких сферах, как торговля, культура, и даже по ряду политических вопросов. Например, отношения между Востоком и Западом периода «холодной войны» в целом характеризовались как конфликтные, но это не исключало развития различных контактов и взаимодействия между странами во многих сферах. Одним из наиболее значительных примеров здесь может служить подготовка и проведение форумов в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Их результатом стала активизация контактов между Востоком и Западом. Уровень конфликтности в отношениях между отдельными странами, как и в мире в целом, не является постоянным: он то нарастает, то спадает. В последнем случае говорят о спаде напряженности или разрядке в международных отношениях. После второй мировой войны было несколько периодов улучшения общей атмосферы в международных отношениях, которые, в свою очередь, сменялись периодами усиления конфронтации. Так, непосредственно послевоенное время характеризовалось позитивными сдвигами на международной арене. Тогда, после победы над фашизмом была создана ООН. Совместными усилиями различных стран разрабатывались принципы послевоенного устройства мира. Однако вскоре на смену пришло обострение международной ситуации, которое в условиях идеологического и начинающегося военного противостояния ознаменовалось созданием НАТО, а затем и Варшавского договора; возникла острейшая международная ситуация, связанная с корейской проблемой. В конце 50-х годов и самом начале 60-х вновь было отмечено потепление в отношениях между Востоком и Западом. В этот период удалось наметить пути урегулирования ряда сложнейших международных проблем. После очередного этапа обострения международной обстановки, последовавшего в 60-х годах, когда мир во время Карибского кризиса оказался на грани ядерной войны, в начале 70-х годов вновь наступил период разрядки. В это время прошло Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, ставшее в то время значительной вехой в улучшении отношений между двумя блоками. Однако вскоре, в первой половине 80-х годов, мир вступил в полосу очередной конфронтации. Взаимная критика и обмен колкостями являлись характерными признаками этого периода, конец которого пришелся на середину 80-х годов. Изменения в Советском Союзе и странах Восточной Европы в конце 80-х кардинальным образом преобразовали отношения в мире, положив конец «холодной войне» между Востоком и Западом. Но на смену ей пришло множество локальных конфликтов в различных частях земного шара.
Пример послевоенной истории, пожалуй, наиболее наглядно показывает волнообразный характер смены отношений на международной арене, хотя подобную закономерность между странами или группами стран можно обнаружить и в другие исторические периоды. Время от времени конфликтные отношения государств могут, обостряясь, сопровождаться конфликтными действиями (обычно взаимными), что выражается в использовании обвинений, угроз, предупреждений, ультиматумов и т.п.
Конфликтные отношения и действия нередко предшествуют кризису, который характеризуется резким, внезапным ухудшением этux отношений. Вообще внезапность, неожиданность, быстрота и лавинообразность развития событий, их непредсказуемость и плохая управляемость - отличительные признаки кризисной ситуации. Именно в наличии таких признаков заключается особая опасность кризиса. К примеру, кризис 1914 г. в Европе, начавшийся с убийства 28 июня Франца Фердинанда, уже через 6 недель перерос в мировую войну, в которую в итоге оказались вовлечены 38 государств. Кризис может характеризоваться также усилением конфликтных действий, в том числе связанных с демонстрацией силы (передвижение войск, объявление мобилизации и т.п.).
Кризис означает не просто ухудшение отношений, пусть даже резкое. В большинстве словарей «кризис» определяется как «ключевая точка», «поворотный момент», «резкое изменение», «крутой перелом», «тяжелое переходное состояние». Таким образом, участники конфликта, достигнув кризисной точки, переходят к качественно иным отношениям. Изучение подобных ситуаций способствовало выделению самостоятельной области исследования и практики, отражающей специфику кризиса, - кризисному урегулированию (кризисное управление).
Сам термин «кризисное урегулирование» вошел в обиход после Карибского кризиса 1962 г. и активно использовался бывшим министром обороны США Р. Макнамарой. Под «кризисным урегулированием» часто имеют в виду действия двух сторон, пытающихся реализовать несовместимые цели: получить преимущество над противником и одновременно предотвратить глобальное столкновение с ним. Иными словами, речь идет не столько об урегулировании, сколько о реализации собственных целей при наличии ограничения - глобального столкновения. В связи с этим австралийский исследователь Дж. Ричардсон выдвинул идею о предпочтительности использования другого термина - «кризисная дипломатия», под которой он понимает деятельность, направленную на снижение напряженности.
Несмотря на резкое ухудшение в отношениях, кризис, тем не менее, не обязательно влечет за собой войну. Одним из примеров здесь служит опять же Карибский кризис 1962 г., когда взаимоотношения СССР и США все-таки не переросли в вооруженные столкновения, а в итоге - новую мировую войну, хотя ситуация и была крайне острой. Однако возможен и другой вариант развития событий, а именно, когда стороны все сильнее начинают проявлять враждебный характер по отношению друг к другу, - тогда за кризисом (переломной точкой) следуют вооруженные действия и Далее развивается вооруженный конфликт.
Множество различного рода войн - мировых, региональных, локальных - являются примерами вооруженных конфликтов. Впрочем, вооруженный конфликт может начаться и без особо выраженной кризисной точки, и даже вообще без ухудшения (хотя бы внешнего) отношений сторон, как, например, нападение фашистской Германии на Советский Союз в июне 1941 г.
После начала вооруженных действий дальнейших ход событий развивается, как правило, по двум основным сценариям. Первый: относительно быстрая победа одного из участников и поражение другого. Именно на такой сценарий нередко рассчитывает та или иная сторона, вступая в вооруженную борьбу. Например, из этого исходили при вводе советских войск в Афганистан в 1979 г. или российских войск в Чечню в 1994 г. Следуя второму сценарию, а он чаще всего реализуется тогда, когда силы сторон приблизительно равны или не получается быстрой победы, конфликт приобретает характер длительного вооруженного противостояния. Он может то затихать, то разгораться вновь с переменным преимуществом для каждого из участников.
Между содержанием понятий «конфликтные отношения», «кризис», «конфликтные действия», «вооруженный конфликт» нет четко очерченных границ. Отношения участников могут переходить из одного состояния в другое, поэтому не следует абсолютизировать названные понятия, однако важно иметь в виду, что задачи урегулирования в каждом из этих случаев несколько различны. При конфликтных отношениях, кризисе, конфликтных действиях (но не перешедших в вооруженное противостояние) главное заключается в том, чтобы не допустить попыток силового решения проблемы; при вооруженных же действиях - перейти от силовых решений к мирным методам урегулирования.
Вместе с тем общей задачей при урегулировании является недопущение дальнейшего развития конфронтационных отношений и действий, стимулирование участников к поиску совместных путей решения проблемы, вызвавшей конфликт. Наличие общей задачи позволяет использовать в рамках подходов, связанных с урегулированием конфликтов, термин «конфликт» в широком смысле, включая в это понятие конфликтные отношения, конфликтные действия, а также вооруженный конфликт и кризис.
Таблица 2.
Поведение участника конфликта в зависимости от BATNA и переговорного пространства
Таблица 3.
Практические подходы к урегулированию конфликтов
| Практические направления Компоненты различий | Деятельность по предотвращению конфликтов | Деятельность по установлению мира | Миротворческая деятельность | Деятельность по закреплению мира («миростроительство») | ||||||
| Основная теоретическая база | Предупреждение конфликтов, разрешение конфликтов | Улаживание конфликтов | Улаживание конфликтов, разрешение конфликтов | Разрешение конфликтов | ||||||
| Направленность | На предупреждение открытых конфликтов | На прекращение насилия | На поиск взаимоприемлемого решения | На разрешение противоречии (их «снятие») | ||||||
| Основные формы | Установление мер доверия, просвещение,использование средств массовой информации | Санкции, военные операции | Посредничество, переговоры | Межгосударственное сотрудничество, специально организованные обсуждения | ||||||
| Кто главным образом осуществляет | Международные организации, государства, общественные организации | Международные организации,отдельные страны | Официальные представители международных организации, политические деятели и дипломаты отдельных стран | Государства, общественные организации, неофициальные лица | ||||||
| Группы, на которые в основном ориентированы | На политических лидеров, на широкие слои населения | На политических лидеров, на вооруженные формирования, отчасти на широкие слои населения | На политических лидеров | На широкие слои населения | ||||||
| В какой фазе развития конфликта или его урегулирования наиболее интенсивно используется | В латентной фазе развития конфликта, в начальной фазе открытого конфликта | В стабилизационной фазе урегулирования конфликта, но, возможно, и в последующих, включая | В коммуникационной и переговорной фазах урегулирования конфликта | На переговорной и постпереговорной (выполнения соглашении) фазах урегулирования | ||||||
| фазу выполнения соглашений | ||||||||||
| Характер воздействия на участников | Взаимодействие на государственном уровне, образование, убеждение | Принуждение | Убеждение, помощь в поиске решения, создание условий для нахождения решений | Создание условий для нахождения решения самими участниками | ||||||
| Вероятные типы соглашений | Соглашение о перемирии | Соглашение по урегулированию, соглашение по разрешению | Соглашение по разрешению | |||||||
| Вероятные типы решений | Серединное асимметричное | Серединное, принципиально новое | Принципиально новое | |||||||
Урегулирование (улаживание) может выступать как первая ступень на пути к окончательному разрешению противоречий. Однако для того, чтобы урегулирование было эффективным, параллельно должна идти работа на уровне враждующих общин, затрагивающая различные их слои и направленная на изменение их ценностей и установок по отношению к конфликту, а также на предупреждение военных действий там, где они еще не начались.
Занимаясь практической работой по урегулированию конфликтов, необходимо иметь в виду, что их специфика, предполагает в большей или меньшей степени ориентацию на конкретный поход. Так, длительные этнические конфликты, имеющие глубокие исторические корни скорее требуют технологий, разрабатываемых в рамках «миростроительства». Большое значение здесь имеет и работа по предупреждению вооруженных столкновений.
Функции переговоров
Направленность на совместное решение проблемы одновременно является и главной функцией переговоров. Это то главное, ради чего переговоры ведутся. Реализация данной функции зависит от степени заинтересованности участников в поиске взаимоприемлемого решения. Американский участник и руководитель делегаций на многих переговорах Дж. Дин выделяет три вида переговоров в зависимости от заинтересованности сторон. Первый вид представляют такие переговоры, в которых участники (или один из участников) мало заинтересованы в их положительном исходе или безразличны к нему. Второй вид переговоров - это переговоры, в которых стороны хотя и проявляют интерес к достижению результатов, но достаточно умеренный, к тому же имеющий отношение скорее к общей перспективе. К третьему виду относятся переговоры, в которых участники реально заинтересованы в совместном решении проблемы. Согласно Дж. Дину, если все участники ориентированы на третий вид, то переговоры наверняка закончатся успешно, т.е. решение проблемы будет найдено. Возможно достижение договоренности и в том случае, если одна из сторон проявляет умеренный интерес к ним, а другая - сильный. При малой заинтересованности сторон соглашение скорее всего не будет достигнуто.
Реализация функции «совместного решения проблемы» путем переговоров не обязательно означает ее окончательное разрешение. Здесь возможны различные варианты. Например, стороны осознают опасность, которую таят в себе односторонние шаги, и вступают в переговоры. Но на данном этапе участники не видят возможных развязок путем переговоров и понимают, что они не готовы к совместным действиям и решениям или считают их допустим, невыгодными или преждевременными. Целью таких переговоров является «замораживание» дальнейшего развития конфликтных отношений. Процесс переговоров может способствовать сдерживанию односторонних действий путем создания взаимозависимости участников конфликта самим фактом их проведения. Подобный пример приводит участник переговоров между Россией и Украиной по Черноморскому флоту В.Н. Чернавин. Он пишет, что после распада СССР сначала президент Украины, а затем и президент России стали предпринимать односторонние шаги по переподчинению Черноморского флота одному государству. Эти шаги были остановлены началом переговорного процесса.
В данном примере совместное переговорное решение имеет временный характер. Необходимо иметь в виду, что временные решения только приостанавливают конфликт. Если стороны не принимают дальнейших шагов по его урегулированию, то он может вспыхнуть с новой силой. В таких ситуациях обычно требуются возобновление и продолжение переговоров. Однако и временное, и длительное переговорные решения должны выступать для сторон как более предпочтительные, чем односторонние действия. В противном случае переговоры станут лишь тактическим ходом, передышкой в развитии конфликта.
Почти на всех переговорах по урегулированию конфликта наряду с главной функцией присутствуют и другие функции. Использование переговоров с различными функциональными целями возможно в силу того, что переговоры всегда включаются в более широкий политический контекст и служат инструментом при решении целого комплекса внутриполитических и внешнеполитических задач. Соответственно, они могут выполнять различные функции. Одни функции достаточно хорошо согласуются с главным предназначением переговоров - совместно с противоположной стороной решать проблему, другие - явно противоречат их основной функции. Последнее даже побудило отечественного исследователя и дипломата В.Л. Исраэляна ввести термин «антипереговоры».
Наиболее существенными и часто реализуемыми функциями переговоров, кроме главной, являются следующие:
Информационно-коммуникативная;
Регуляционная;
Функция решения собственных внутриполитических и внешнеполитических задач;
Пропагандистская.
Информационно-коммуникативная функция присутствует практически на всех переговорах. Исключение могут составлять переговоры, которые предпринимаются для «отвода глаз», но и в них коммуникационный аспект, хотя и в минимальной степени, все же присутствует.
Смысл информационно-коммуникационной функции состоит в том, чтобы выяснить точку зрения противоположной стороны, дать информацию о своих интересах, опасениях, подходах к решению проблемы и т.п. прежде, чем стороны приступят к выработке договоренностей. Очень большое значение этой функции придается в работах Г. Уинхэма. Он подчеркивает, что переговоры представляют собой процесс снятия информационной неопределенности путем постепенного уяснения партнерами позиций друг друга. Наиболее интенсивно этот процесс идет в начале переговоров.
Уяснение сторонами подходов к решению проблемы позволяет более точно определить конечное решение и полнее реализовать основную функцию переговоров - совместного поиска решения проблемы.
Однако следует иметь в виду, что с помощью информационно-коммуникативной функции возможна и подача ложной информации, введение противоположной стороны в заблуждение. В этом случае решение проблемы путем переговоров будет заблокировано.
Иногда бывает, что участники конфликта, вступая в переговоры, заинтересованы лишь в обмене взглядами, точками зрения. Такие переговоры часто рассматриваются сторонами как предварительные, а их функция - как чисто информационная. Результаты предварительных переговоров служат основой для выработки позиций и предложений к их следующему, основному раунду.
Предварительные переговоры не являются переговорами в строгом смысле этого слова. Но на них может быть намечен некий подход к решению проблемы. Поэтому, если такие переговоры рассматривать в контексте общего процесса урегулирования, то следует признать их положительную роль в поиске сторонами взаимоприемлемого решения.
Близкой к информационной является коммуникативная функция, связанная с налаживанием и поддержанием связей и отношений участников конфликта. Ее основные задачи - установление постоянных каналов коммуникации, обмен точками зрения и обсуждение подходов к решению проблемы. Обе функции - информационная и коммуникативная, как правило, реализуются одновременно и слитно не только на переговорах, но и в других сферах общения, что позволяет не проводить различий между ними, а выделять единую информационно-коммуникативную функцию переговоров.
Следующая важная функция переговоров - регуляционная. С ее помощью осуществляются регуляция, контроль и координация действий участников. Эта функция близка к информационно-коммуникативной, хотя и имеет свои особенности. Во-первых, она часто реализуется в тех случаях, когда уже имеются договоренности и переговоры ведутся по поводу выполнения достигнутых ранее решений. Во-вторых, регуляционная функция используется для контроля. Если установлено перемирие и мирные переговоры только начались, то смысл контроля сводится к тому, чтобы, например, обсудить спорные случаи нарушений соглашений о перемирии. А если участники конфликта уже достигли договоренностей о мире, то последующие переговоры могут использоваться для выяснения вопросов о соблюдении этих договоренностей.
Регуляционная функция предусматривает также детализацию более общих решений с целью их конкретного воплощения. Переговоры, на которых реализуется эта функция, выполняют роль своеобразной «настройки» отношений сторон. Если переговоры многосторонние, то на них происходит «коллективное управление взаимозависимостью» - регуляция отношений участников. В качестве примера можно привести форумы в рамках СБСЕ после подписания Заключительного акта в Хельсинки в 1975 г. Каждая последующая встреча (Белград, 1977-1978; Мадрид, 1980-1983; Вена, 1986-1989 и др.) выполняли, наряду с прочими, и регуляционную функцию.
Наконец, регуляционная функция используется для того, чтобы не допустить выхода ситуации из-под контроля участников конфликта, особенно в наиболее острые моменты развития отношений. В таких случаях она наиболее тесно переплетается с информационно-коммуникативной: участники регулируют свои отношения именно за счет обеспечения информацией друг друга о намерениях.
1. Необходимость политического урегулирования конфликтов
Человечество знакомо с конфликтами с момента своего возникновения. Споры и войны вспыхивали на всем протяжении исторического развития общества между племенами, городами, странами, блоками государств. Войны велись по поводу территорий и ресурсов. Их порождали религиозные, культурные, идеологические, этнические и другие противоречия. Как заметил немецкий военный теоретик и историк К. фон Клаузевиц, история мира - это история войн. И хотя подобное высказывание является все же преувеличением, нельзя не согласиться с тем, что роль и место конфликтов в истории развития человечества более чем существенны. Вооруженные конфликты уносили множество жизней, вели к разрухе и голоду.
Первая, а затем и вторая мировые войны поставили вопрос о предотвращении вооруженных конфликтов особенно остро. С появлением ядерного оружия вооруженные конфликты стали приобретать наиболее зловещий характер. Все это побудило членов мирового сообщества предпринять дополнительные меры для сохранения мира на планете. Статья 33 главы IV Устава ООН так и называется - «Мирное разрешение споров». Она предусматривает, что «стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору».
Однако несмотря на понимание опасности конфликтов и военных столкновений, несмотря на меры, предпринимавшиеся для их предотвращения, все же конфликтов и войн во второй половине XX столетия избежать не удалось. Вскоре после второй мировой войны они вспыхнули в Корее, на Ближнем Востоке, во многих других точках земного шара. Да и сама «холодная война» держала в напряжении все человечество. Не раз возникала ситуация, когда мир оказывался на грани катастрофы. Одним из таких наиболее острых моментов стал в 1962 г. Карибский (Кубинский) кризис, когда и США, и СССР всерьез рассматривали возможность нанесения ядерных ударов. Всего же, по данным ООН, за период с 1945 по 1992 гг. более 100 основных конфликтов в мире унесли жизни более 20 млн. человек.
Окончание «холодной войны» породило сначала радужные прогнозы о наступлении эры бесконфликтного существования на планете и в этом смысле - даже о «конце истории». Казалось, что с исчезновением противостояния двух сверхдержав - СССР и США, канут в лету и региональные конфликты, не говоря уже об угрозе третьей мировой войны. В 1989 г. американский исследователь Ф. Фукуяма опубликовал получившую широкий резонанс статью под названием «Конец истории?», в которой предрекал именно такое развитие событий на земном шаре.
Однако надеждам на более спокойный мир не суждено было сбыться. Ряд вооруженных конфликтов и войн нашли свое продолжение после окончания «холодной войны». Индия, Эфиопия, Шри-Ланка, Судан, Руанда, Ближний Восток, - это лишь некоторые из них. Не получили своего окончательного разрешения конфликты в странах Запада. Для Великобритании проблемой остается Северная Ирландия, для Испании - баски, для Франции - бретонцы и корсиканцы, для Канады - провинция Квебек. Наряду со старыми возникают новые очаги напряженности различной интенсивности в тех или иных регионах мира. Ряд конфликтов в области экономики, торговли, новых технологий, окружающей среды, бывших как бы на периферии в период «холодной войны», дали знать о себе в полную силу после ее окончания. Более того, вспыхнули новые конфликты, причем там, где, как представлялось еще недавно, они невозможны. Это относится прежде всего к странам, образовавшимся на территории Советского Союза, а также к странам Восточной Европы. Вооруженные конфликты в Югославии, Нагорном Карабахе, Молдове, Южной и Северной Осетии, Чечне оказались серьезными проблемами 90-х годов.
Современные конфликты стали одним из ведущих факторов нестабильности на земном шаре. Будучи плохо управляемыми, они имеют тенденцию к разрастанию, подключению все большего числа участников, что создает серьезную угрозу не только тем, кто непосредственно оказался вовлеченным в конфликт, но и всем живущим на земле. Эта угроза значительно возрастает, если принять во внимание, что крупнейшие экологические катастрофы возможны даже в случае небольших локальных конфликтов. Война в Персидском заливе в 1991 г. в связи с оккупацией Ираком Кувейта отчетливо продемонстрировала, какую опасность для экологии планеты может таить в себе поджег нефтяных скважин. Потребовались усилия многих стран в тушении пожаров на скважинах, а также при очистке поверхности земли от нефтяных загрязнений.
Для России проблема урегулирования конфликтов мирными средствами важна вдвойне: во-первых, с точки зрения общей угрозы, которую вооруженные конфликты представляют для человеческой цивилизации, и, во-вторых, с точки зрения непосредственных российских интересов. Многие вновь возникшие вооруженные конфликты находятся в крайней близости от российских границ и затрагивают нашу страну самым существенным образом. Они создают полосу нестабильности и вызывают тревогу у русскоязычного населения, проживающего на территории сопредельных государств. Огромный поток беженцев на территорию России в случае развития вооруженных конфликтов в этих странах может обернуться серьезной социальной и экономической проблемой для Российской Федерации.
После распада СССР конфликты не обошли стороной и саму Россию. Она столкнулась с необходимостью разрешения споров и противоречий между Центром, с одной стороны, областями и краями - с другой, а также между субъектами федерации. Ряд из этих конфликтов вылились в вооруженные столкновения и даже военные действия, в частности, в Кавказском регионе. Война в Чечне оказалась огромной проблемой для России и в военном, и в моральном, и в экономическом плане. В октябре 1993 г. попытка решения конституционного кризиса силовыми методами привела к крайне опасному использованию оружия в центре Москвы. С самого начала непросто стали строиться отношения между союзными республиками СССР, ныне - независимыми государствами. Между ними возникало немало острых конфликтных ситуаций, хотя до силовых решений дело не доходило.
Опасность конфликтов на рубеже XX–XXI вв. побуждает исследователей и практиков активно искать и использовать мирные средства для их урегулирования. Технология мирного урегулирования конфликтов приобретает особое значение в современных условиях, становясь главным фактором сохранения и дальнейшего развития человеческой цивилизации.
Существует две основных области научных исследований по мирному, ненасильственному разрешению конфликтов. Первая развивается в рамках правовых дисциплин и направлена на анализ юридических норм урегулирования конфликтов. Здесь изучаются такие вопросы, как правовые последствия вооруженного конфликта, защита прав гражданского населения, правовое положение участников вооруженного конфликта, регламентация окончания вооруженного конфликта и другие. Вторая область, будучи в рамках политической науки, ориентирована на исследование поиска взаимоприемлемого согласия между участниками политическим путем: путем переговоров и посреднических процедур (политическое урегулирование конфликтов). Именно об этой второй области и пойдет речь далее, т. е. это и есть предмет настоящего пособия.
И правовые и политические средства урегулирования конфликтов не исключают, а напротив - дополняют друг друга, при этом часто переплетаясь. В частности, политическое урегулирование конфликтов должно заканчиваться выработкой и подписанием документов, имеющих правовую силу. Следует также подчеркнуть, что не существует какого-то единого, универсального способа, средства урегулирования конфликтов. Будучи крайне сложным явлением, конфликты требуют комплексного подхода для их мирного разрешения.