принять во внимание, что жизнедеятельность по отношению к управленческой деятельности - более широкое понятие, то особую значимость для выявления как эффективности его деятельности, так и перспектив личностного развития приобретает знание совокупности всех вывделеннык характеристик.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ананьев Б.Г. Человек как предмет познания. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та. 1968.
2. ГольниковР.В. Ценностные детерминанты управленческой деятельности руководителя: Методич. разработка. - М., 1998.
3. ЛеонтьевД.А. Методика изучения ценностных ориентаций. - М., 1992.
4. Синягин Ю.В. Психологические закономерности формирования руководителем своего окружения в организации. -М.: РАГС, 1996.
ОБРАЗОВАНИЕ И РЕОРГАНИЗАЦИЯ
МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
(1802-1819 гг.)
Канд. историч. наук, доцент М.К. Алафьев,
начальник кафедры
Омская академия МВД России
Существенные преобразования органов государственного управления, в том числе и министерская реформа, пришлись на время правления Александра I (1801-1825 гг.). В ступив на престол в 23 - летнем возрасте и имея сложившиеся взгляды, в манифесте от 12 марта 1801 г. он объявил, что будет управлять народом “по закону и сердцу”. Тем самым император подчеркнул свою приверженность политическому курсу Екатерины II, духу идей Европейского Просвещения.
Александр I вынужден был считаться не только с новыми европейскими веяниями, но и объективными реалиями в экономической, социальной, управленческой сферах России. Достаточно сказать, что к началу XIX века Россия имела сложный хозяйственный механизм. Во-первых, она представляла собой огромную континентальную страну, занимавшую обширную территорию Восточной Европы и Северной Азии (Сибирь, Дальний Восток). Кроме того, в течение первой половины XIX века территория России увеличивается с 16 до 18 млн. км2 за счет присоединения Финляндии, Царства Польского, Бессарабии, Кавказа, Закавказья, Казахстана, Приамурья и Приморья, на которой проживали около 43 млн. человек (3, 5).
Во-вторых, в экономической жизни чрезмерно велика была роль самого государства. Это выфажалось не только в мерах регулирования, контроля и поощрения промышленности, но и в развитии самого государственного хозяйства. Казенные предприятия со времен Петра I создавались государством и для казенных нужд. Крупная промышленность активно развивается и в XIX веке. Многие частные предприятия учреждались и функционировали при поддержке государства и работали пре-
имущественно на нужды казны. Вся транспортная система - каналы, дороги и другое - строилась непосредственно государством. Финансово-кредитная система также была исключительно государственной - вплоть до второй половины XIX века в России не было частных банков.
Социальным следствием такого пути экономического развития являлось слабое развитие “третьего сословия”. Накануне начала промышленного переворота в России оно было представлено узким слоем городской буржуазии и ремесленников, отчасти - лицами умственного труда, при этом они ограничивались жесткими рамками феодальных сословных структур.
Управление империей усложнялось. В части административного управления к началу XIX века Европейская Россия делилась на 41 губернию и 2 области (области Таврическая и Войска Донского). В дальнейшем численность губерний увеличивалась за счет присоединения новых территорий и административного преобразования прежних. В 1809 г. административное устройство по российскому образцу получила Финляндия, в 1815 г. - Польша. В 1822 г. новое административное деление проведено в Сибири: она была поделена на 5 губерний. В итоге к середине века Россия состояла из 69 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды (от 5 до 15 уездов). А некоторые группы губерний (преимущественно, в национальных окраинах) объединялись в генерал-губернаторства и наместничества и наделялись большими управленческими полномочиями (3, 6).
О системе государственного управления начала XIX веке можно сказать одно: оно нуждалось в коренном преобразовании. Эволюция государственной системы управления, получившая начало в эпоху построения абсолютной монархии при Петре I, не была завершена и в XIX веке. В этом вопросе определенно наметились тенденции централизации и бюрократизации государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.
Александр I, наряду с подготовкой Конституции и проекта освобождения крестьян, считал своим делом всеобщее преобразование государственной администрации. Для выработки реформ образуется Негласный комитет из лиц, пользующихся особым доверием императора. В состав комитета входили граф П. Строганов, граф В. Кочубей, Н. Новосильцев, князь А. Чарторыйский и др.
В Негласном комитете и зародилась мысль о министерстве. Главным выразителем этой идеи являлся князь А.Чарторыйский. На заседании 10 февраля 1802 г. он прочел доклад о необходимости административных преобразований. По его мнению, тогдашнее положение управления “представляло картину величайшего неустройства”: между высшими органами - Сенатом и Генерал-прокурором идут постоянные столкновения. Министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности, ничьи права не определены и поэтому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а также уклонения от своих прямых обязанностей (5, 136-137).
А. Чарторыйский предложил разделить исполнительную власть между министрами, под их ведением поставить Совет из старших чиновников министерства, им же
подчинить и все места управления; судебную власть выделить из ведения министерств и распределить ее между гражданскими, уголовными и полицейскими судами. Охранительную власть поручалось осуществлять Сенату, которому министры должны ежегодно представлять отчеты.
Никто не сомневался в необходимости учреждения министерств. Ко времени вступления на престол Александра I единоличное управление в центральных административных учреждениях уже сделалось обычным. Ряд коллегий еще до реформ Александра I перешли к единоличному управлению. Например, при Павле I полномочия генерал-прокурора выросли до степени министра. При нем же появились и первые официальные министерские должности: государственный казначей, министр уделов, министр коммерции.
Как видим, к началу XIX века утверждается министерский порядок. Дело заключалось лишь в том, чтобы придать этому порядку юридическую форму, а затем решить два существенных вопроса: определить связь между отдельными министерствами и установить отношения министерств и Сената.
П. Строганов, кроме всего прочего, высказывает идею создания объединенного министерства. В одной из своих записок он высказывает неодобрение сложившейся системой занятий государственными делами царя. “Он занимается со своими министрами раздельно и никогда не вместе со всеми. Император никогда не объединяет министров, чтобы согласовать их действия. В силу этого теряется из виду целое, а министры заботятся о том, что должно связывать все части управления воедино” (5,136).
Эта мысль настолько прочно вошла в сознание членов Негласного комитета и казалась такой бесспорной, что в проекте об учреждении министерства прямо говорилось о “разделении министерства и распределении в нем дел”. Н. Новосильцев предлагал разделить министерство на 8 отделов. На подготовительном этапе члены Комитета, включая самого Александра, категорически высказывались за создание объединенного министерства. Образованием объединенного министерства Негласный комитет хотел устранить возможность произвольных решений монарха, внести в деятельность верховной власти некоторую закономерность.
Сам Александр не понимал этого или выражал лицемерное желание поставить закон выше себя, но на заседаниях комитета не выступал против идеи образования объединенного министерства. Так было на заседаниях комитета вплоть до мая 1802 г. Но уже Манифест от 8 сентября, а еще больше практика только что образованных министерств не оставили следа от этой идеи.
О неутверждении этих умонастроений Н. Варади-нов - автор “Истории МВД”, вышедшей в 1858 г., писал, что Манифест “Об учреждении министерств” от 8 сентября 1802 г. учреждал только одно министерство с 8 отделениями: военных, сухопутных, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но лица, которые возглавляли эти отделения, назывались министрами: сами же эти отделения уже в 1802 г. во всех официальных бумагах именовались министерствами (2, 8).
Как видим, проведенная реформа носила осторожный характер, она подтвердила первенствующее значение Сената и не уничтожила коллегий, только распределила их по министерствам и отделениям. Министры имели право делать личные доклады императору, “испрашивать Высочайшего повеления” и действовать под Сенатским контролем.
На МВД, помимо задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью (кроме горной), строительством, сельским, городским хозяйством, продовольственной, врачебной, пожарной частями и др. Под ведением МВД были объединены весьма разнообразные и существенные стороны государственной деятельности.
Первым министром внутренних дел стал граф
В. Кочубей. Его назначение не было случайным, царь желал, чтобы начатые реформы получили продолжение. В течение первых лет В. Кочубей проводил существенные преобразования, в этом ему помогал М. Сперанский, который на тот момент занимал пост директора Департамента МВ Д.
В соответствии с требованиями Манифеста 7 января 1803 г. учреждается штат Департамента внутренних дел (канцелярии), осуществлено распределение предметов управления по экспедициям, численный состав и оклады чиновников МВД. В частности, штат Департамента состоял из 45 человек, на их содержание отводилось 51.250 рублей. Министру определялось 12000 рублей столовых и 5000 рублей квартирных в год (2, 14).
Департамент подразделялся на 4 экспедиции: I - заведовала делами народного продовольствия и соляной части; II - делами благочиния; III - государственным хозяйством и мануфактурами; IV - делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения.
При Департаменте учреждалось Общество дворян. На него возлагалось составление истории каждой части управления, систематизация сведений о каждой губернии, производство следствий на местах, практическая помощь экспедициям, исполнение особых поручений министра и др. В министерстве также были составлены правила делопроизводства, положения о должностях различных чинов Департамента.
Но состояние дел в МВД В. Кочубея не устраивало. 18 июля 1803 г. он обратился с докладом к царю. Неудовлетворительность дел в министерстве он объясняет существованием коллегиального порядка, от которого исходят медлительность в делах управления, слабая ответственность и исполнительность. В. Кочубей предлагает отказаться от коллегиальной системы, в частности, чтобы Департамент внутренних дел не был Канцелярией министра по связи с коллегиями, а принял на себя все функции коллегий. И самое главное, чтобы министр играл более активную роль в управлении. Такое преобразование В. Кочубей считал возможным распространить на круг дел I и III экспедиций. На эти предложения было получено одобрение.
Переход от старой системы управления к новой закончился к 1807 г. обновленной структурой МВД. Во главе министерства стояли министр и его товарищ, при министерстве состояло Общество дворян и 5 секретарей, Департамент внутренних дел, состоящий из трех экспеди-
ций и Медицинского совета. При министерстве находилось Главное правление почт, которым министр заведовал отдельно на правах главноуправляющего и для которого имел особую канцелярию.
24 ноября 1807 г. В. Кочубея на посту министра внутренних дел сменяет князь А. Куракин. Незадолго до этого, 19 октября, оставил службу в МВД и М. Сперанский, перейдя на более высокий пост.
Новый министр обратил внимание на быстрый рост делопроизводства в Департаменте, из-за чего служащих в экспедициях стало недоставать. Действительно, в 1807 г. число входящих бумаг по Департаменту составляло около 25 тыс., а исходящих - около 16 тыс. Из них около половины приходилось на дела II экспедиции. В связи с этим в 1808 г. произошла реорганизация II и III экспедиций. При А. Куракине в МВД возникло два новых центральных учреждения, не зависящих от Департамента. В частности, в июне 1808 г. было учреждено Главное управление мануфактур, в котором были сосредоточены дела о выделке сукна для армии.
С января 1811 г. по июль 1819 г. МВД возглавляет действительный тайный советник О. Козодавлев. При нем были проведены известные реформы М. Сперанского, которые значительно отразились на МВД, изменив круг его ведения. Необходимость новой реформы М. Сперанский обосновывал несовершенством учрежденных в 1802 г. министерств, а именно: отсутствием твердой внутренней организации министерств, слабой исполнительской дисциплиной и т.д. Прежде всего внутренняя организация министерств оставляла желать лучшего. В этом отношении, считал М. Сперанский, предпочтительнее других ведомств, благодаря реформам В.Кочу-бея, выглядело МВД. В прочих министерствах наблюдалось смешение форм бюрократических и коллегиальных, что “влекло большие неудобства” (4, 20-21).
Реформы М. Сперанского начались с того, что 25 июля 1810 г. было обнародовано новое распределение государственных дел между министерствами, более того, из МВД было выделено Министерство полиции. За МВД было признано попечение о земледелии и промышленности, за Министерством полиции - “государственное благоустройство” и медицинская часть.
Реформы М. Сперанского способствовали более четкому распределению дел по ведомствам, укрепляли внутреннюю организацию министерств. Объединение министерской деятельности происходило за счет развития Комитета министров, над которым органом верховного надзора оставался по-прежнему Сенат. Некоторые изменения в положение министров внесло учреждение
1 января 1810 г Государственного Совета: министры являлись членами Совета и наделялись правом законодательной инициативы.
Структура Министерства полиции отличалась от структуры МВД. Кроме канцелярии и Совета министров, учрежденных на общем основании, она состояла из трех Департаментов, медицинского Совета и Особой канцелярии министра.
Возросли штаты, в трех департаментах служили 88 чиновников. I Департамент ведал Полицией хозяйственной и подразделялся на 2 отделения: первое контролировало дела продовольственные, второе руководило приказом общественного призрения. II Департамент
руководил полицией исполнительной и имел 3 отделения: первое ведало личным составом полиции и рассматривало губернские отчеты; второе вело судные и уголовные дела по предметам полиции; третье занималось отправлением земских повинностей, сношением по ним с воинскими частями. III Департамент - Медицинский - имел 3 отделения: в первом производились дела по устройству медицинского управления; второе управляло казенными аптеками и вело заготовление врачебных средств; третье производило учет денежных средств и ревизию материалов по министерству (1, 12-19).
Медицинский Совет заботился о снабжении всех ведомств врачебными предметами, осуществлял заключения по делам судебной медицины, распространял в народе лучшие способы борьбы с болезнями и так далее.
Особая канцелярия министра полиции состояла из 13 человек и ведала иностранцами, въезжающими в Россию, загранпаспортами для русских подданных, наблюдала за точным соблюдением цензурных распоряжений. Министерством полиции руководил генерал-лейтенант А. Балашов - с 25 июля 1810 г. по 28 марта 1812 г., затем военный губернатор Санкт-Петербурга граф С. Вязмитинов.
4 ноября 1819 г. Министерство полиции вновь присоединяется к МВД, которое возглавил В. Кочубей. По официальной оценке, практика функционирования Министерства полиции показала, что его учреждение не дало положительного результата. Министерству полиции предоставлялось право контролировать местные управленческие структуры других министерств, что ставило ее как бы и вне, и над местными учреждениями, что усложняло и запутывало взаимодействие местных органов власти. Критика Министерства полиции усиливалась и в связи с ревизией реформ М.Сперанского в период его опалы.
После присоединения Министерства полиции к МВД оно имело более сложную структуру, состоя из Канцелярии министра; Департамента государственного хозяйства и публичных зданий (при нем - строительный комитет и чертежная); Департамента полиции хозяйственной; Департамента полиции исполнительной; Департамента медицинского. В составе МВД действовали Медицинский Совет, Особенная канцелярия Министерства, Цензурный комитет, Совет министра.
В целом реформационный период начала XIX века показал, что модель МВД, обозначенная в Манифесте от 8 сентября 1802 г., в главных чертах оказалась правильной. И хотя после 1819 г. МВД подвергалась изменениям, именно этот год стал гранью в истории МВД: им завершился период, когда вырабатывались приемы и организация министерского управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андрианов С.А. Министерство внутренних дел: Исторический очерк (1802-1901). - СПб., 1902.
2. ВарадиновН. История Министерства внутренних дел. Ч. I. - СПб., 1858.
3. История России XIX-начала XX века. - М.: Зерцало, 1998.
4. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. - М., 1996.
5. Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. - М.-Л., 1957.
О главном
^ УДК 342.56 + 34(091)
В. А. Кудин*
От полиции Российской империи
¡ц к полиции Российской Федерации: 15 два века истории
Статья рассматривает основные этапы становления и развития полицейских органов Российской империи в XVIII - начале XX вв. В ней прослеживается связь с задачами, стоящими перед МВД Российской Федерации в ходе реализации Федерального Закона «О полиции». (¡^ Ключевые слова: Министерство внутренних дел, Министерство полиции, городская и земская
L полиция, сыскные отделения, генерал-полицмейстер, департамент, полицейская реформа, закон «О полиции».
Н V.A. Kudin*. The police of the Russian Empire in the police of the Russian Federation: two
centuries of history. The main stages of formation and development of police authorities of the Russian ¡^ Empire in the XVIII - early XX centuries. It coherence with respect to challenges facing the Ministry of Sj Internal Affairs of the Russian Federation in the implementation of the Federal Law «On Police». ^ Keywords: Ministry of the Interior Ministry police, city and county police, detective department, general
^ chief of police, department, police reform, Federal Law «On Police».
^ Одним из важнейших средств совершенствования деятельности органов внутренних дел является
их реформирование в соответствии с задачами модернизации Российского государства. Именно на ¡^ решение этой задачи и направлен Федеральный Закон Российской Федерации «О полиции», вступивший О в силу с 1 марта 2011 г.1 Он стал отправной точкой дальнейшего развития и совершенствования ¡^ правоохранительных органов России, которые призваны хранить и приумножать лучшие традиции
российской полиции и советской милиции ~ Анализ историографии проблемы исследования показывает, что история развития советской
милиции гораздо полнее освещена отечественными учеными, чем функционирование полиции to"
Российской империи. Поэтому целью данной статьи является рассмотрение основных этапов становления и развития полицейских органов дореволюционной России. ц На различных этапах развития России полицейские функции возлагались на различные
U государственные институты и органы. Так, в период средневековья к ним относились княжеская дружина и общинное самоуправление. С развитием государства эти обязанности возлагались на землевладельцев, органы местного самоуправления (губные, земские избы), выборных сотских, пятидесятских и десятских П от местного населения. В XVI-XVII вв. в русских городах обязанности обеспечения порядка возлагались £ на объезжих голов, решеточных приказчиков и стражу. Кроме того, охраной общественного порядка ^ и борьбой с преступностью занимались стрелецкие войска, различные приказы (Разбойный, ^ Московский, Сибирский и т.д.), воеводы, коменданты и другие представители местного управления2. Однако до XVIII в. централизованных полицейских органов в России не существовало.
Регулярная полиция начала создаваться при Петре I. Именно в это время в употребление впервые вводится заимствованный из Западной Европы термин «полиция»3. В результате преобразований Петра ^ I был реформирован весь государственный механизм, в т.ч. и его карательно-правоохранительная часть. SJ 20 мая 1715 г. в Санкт-Петербурге было образовано первое в истории России полицейское
учреждение - Главная полицмейстерская канцелярия. Несколько позже, 25 мая 1718 г. учреждается КЦ должность генерал-полицмейстера (глава канцелярии)4, на которую был назначен адъютант императора Антон Мануилович Девиер5.
* Кудин, Василий Анатольевич, начальник Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-65. E-mail: [email protected].
* Kudin, Vasily, the head of Saint Petersburg university of Interior of Russia, awarded in dissertation, senior lecture. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
Генерал-полицмейстер подчинялся Правительствующему Сенату и осуществлял руководство ведомством под контролем императора. Задачи полиции определил Петр I, участвовавший в написании «Пунктов, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», которые явились первым законодательным актом, определявшим права и полномочия полиции. Полиция обязана была охранять общественный порядок, бороться с бродяжничеством и нищенством, контролировать соблюдение правил торговли, обеспечивать пожарную безопасность, следить за санитарным состоянием города.
В 1722 г. полиция была учреждена в Москве. Московский обер-полицмейстер подчинялся генерал-полицмейстеру6. В дальнейшем должности полицмейстеров и полицейские канцелярии (конторы) были учреждены в некоторых крупных городах страны. Личный состав этих контор (канцелярий) комплектовался из числа военнослужащих. Полицмейстером являлся один из офицеров местного гарнизона, а служащими полицейских команд - солдаты и унтер-офицеры. Численность таких команд не превышала, как правило, 10 чел. В 1719 г. для чинов полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые камзолы, короткие штаны василькового цвета)7. На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками. Несмотря на комплекс мер по осуществлению полицейской реформы, в годы правления Петра I она находилась лишь на начальном этапе своего становления.
Дальнейшее ее развитие пришлось на годы правления Анны Иоанновны. В 1733 г. был издан законодательный акт «Об учреждении полиции в городах»8, который явился правовой основой строительства регулярных полицейских органов в масштабе всей страны. Таким образом, к середине XVIII в. фактически произошло завершение процесса формирования общей регулярной городской полиции.
Второй этап развития общей полиции приходится на время правления Екатерины II. В этот период продолжилось не только реформирование городской полиции, но и была учреждена в 1775 г. земская полиция9. Административно-полицейские функции в уездах были возложены на нижние земские суды, а в городах - на городничих10. Полицейская реформа Екатерины II, основные положения которой содержались в Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи, получила свое окончательное закрепление в Уставе благочиния (полицейском) в 1782 г.11 В соответствии с ним создавался унифицированный городской административно-полицейский орган - управа благочиния, или полицейская. В ее состав (исключая столичные города) входили городничий и подчинявшиеся ему два пристава (по уголовным и по гражданским делам), а также два ратмана, избираемые гражданами на полгода для осуществления контроля за деятельностью городской полиции.
Третий этап развития полиции связан с именем Александра I. 8 сентября 1802 г. был издан Манифест «Об учреждении министерств»12, в соответствии с которым было образовано восемь министерств, в т.ч. и Министерство внутренних дел. Одним из важных направлений его деятельности являлось обеспечение правопорядка в стране.
Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств13. Первым начальником канцелярии МВД стал крупнейший российский реформатор - Михаил Михайлович Сперанский.
Управление полицией возлагалось на Экспедицию спокойствия и благочиния, которая состояла из двух отделений. На первое отделение возлагалось руководство земской полицией. Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами, контролировало соблюдение Устава Благочиния. Оно также занималось проверкой жалоб на полицию.
Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции. Они «не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов», что нередко приводило к стремлению полицейских чинов иметь «небезгрешные доходы». Для борьбы с этим в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: «на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи».
Перегруженность МВД широким кругом функций самого разнообразного характера привела к появлению идеи создания специализированного органа, выполняющего исключительно полицейские задачи. О создании в России Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 г.14 Нормативной основой деятельности Министерства полиции стал опубликованный в том же году «Наказ Министру Полиции»15.
Задачами нового министерства, помимо обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, стали: проведение рекрутских наборов в армию; охрана государственных запасов продовольствия; таможенный контроль; содержание и трудоиспользование осужденных; обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции также осуществляло явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполняло цензурные функции. Таким образом, Министерство полиции можно считать первой попыткой создания аналога современного МВД.
Первым министром полиции был назначен генерал-адъютант императора А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 г. находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в т.ч. вел переговоры с Наполеоном. Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 г. был С.К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-1808 гг.). Управление Министерством полиции он сочетал с обязанностями генерал-губернатора Санкт-Петербурга.
Министерство полиции состояло из трех департаментов: Департамента полиции хозяйственной; Департамента полиции исполнительной; Медицинского департамента; и двух канцелярий министра - общей и особенной. Основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной. Его первое отделение, наряду с отбором кадров в различные полицейские службы, собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти,
для чего были введены специальные формы учета. Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, контролировало исполнение полицией судебных приговоров. Третьему отделению было поручено содействовать организации и проведению общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения, поимка дезертиров и другие задачи.
Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Критики указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве. В слабости полицейского управления убедился и сам император. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготавливали фальшивые ассигнации. Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 г. вновь назначенный на этот пост, обосновал перед Александром I необходимость возвращения функций управления полицией в МВД.
4 ноября 1819 г. основные подразделения министерства полиции вновь влились в состав МВД16. Департамент полиции был реформирован: расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам. После реорганизации МВД существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило.
В период правления Николая I был утвержден Наказ губернаторам (1837 г.), в связи с чем произошла реорганизация земской и уездной полиции. В соответствии с Положением о земской полиции, в ее ведении находилось «охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству...»17. Расширилась практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих Министерства внутренних дел увеличилось число так называемых «чиновников для особых поручений», проводивших значительную часть времени в командировках.
Четвертый этап развития полицейских органов России связан с реформами Александра II, затронувшими практически все стороны государственной жизни и повлекшими изменения в организации и деятельности полиции. Потеря помещиками права собственности над личностью крестьянина одновременно означала утрату ими полицейских прав и ликвидацию вотчинной полиции, что потребовало создания новых полицейских структур на уровне уезда.
Реформа полиции началась с отделения от полиции следственной части, что соответствовало самым передовым в то время взглядам на природу уголовного процесса. Указом императора Александра
11 от 8 июня 1860 г. были учреждены должности судебных следователей18. На них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. За полицией оставались функции проведения дознания и расследования незначительных преступлений и проступков.
В результате судебной реформы 1864 г. произошло окончательное закрепление отделения следственной части от полиции и организационное разъединение следствия и дознания, хотя должной законодательной регламентации в тот период организационная связь предварительного расследования и дознания не получила. Деятельность полиции как органа дознания осуществлялась под процессуальным руководством судебного следователя и надзором прокуратуры. Процессуальная деятельность полиции ограничивалась производством неотложных следственных действий в случае отсутствия на месте происшествия судебного следователя, а также задержанием подозреваемого.
Новая структура полицейских органов и направления их деятельности были определены во «Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах губерний»19, утвержденных императором 25 декабря 1862 г. В соответствии с ними изменялась структура полиции, порядок назначения должностных лиц и принятия управленческих решений. Земская и городская полиция объединялись в единую общую уездную полицию, в ведение которой относился не только уезд, но все уездные, безуездные города, посады, местечки и селения, располагавшиеся на ее территории. Объединение осуществлялось путем упразднения городничих правлений и включения их в состав земских судов, которые стали называться уездными полицейскими управлениями.
Одновременно для укрепления уездной полиции в 1878 г. в сельских районах вводится должность полицейского урядника, стоявшего между выборными сотскими и становым приставом. Временным положением о полицейских урядниках от 9 июня 1878 г.20 в сельской местности 46 губерний было введено 5000 конных урядников. На урядников был возложен значительный объем полицейских функций по предотвращению, пресечению преступлений, проведению дознания по уголовным делам, противодействие конокрадству21.
В ходе реформ 1860-1870-х гг. окончательно утвердилась и структура городских полицейских управлений, просуществовавшая до 1917 г.: полицмейстер, помощник полицмейстера, приставы и их помощники, околоточные надзиратели (сменившие квартальных) и городовые.
В 60-е гг. XIX в. были предприняты шаги по организации в системе полицейских органов специального аппарата для борьбы с уголовной преступностью. В 1866 г. первый орган сыскной полиции был учрежден в Петербурге. В обязанности Петербургской сыскной полиции первоначально входили учет лиц, задержанных за отсутствием удостоверяющих личность документов, обвиняемых в преступлениях, высылка из столицы подозрительных особ. Первоначально штат Петербургского сыскного отделения был небольшим: начальник отделения, его помощник, 4 чиновника для поручений,
12 полицейских надзирателей, 9 писцов и 4 служителя22. В 1887 г. штаты Петербургской сыскной полиции были увеличены на 102 человека, а служащим повышены денежные оклады.
Реформы 1860-1870-х гг. способствовали существенному преобразованию полицейской системы: были объединены городская и уездная полиция; сужены функции полиции: проведение следствия было передано судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов-земским и городским органам самоуправления; расширен низовой аппарат полиции, учреждены должности полицейских урядников и полицейский резерв, в городах увеличена численность околоточных надзирателей; значительно увеличены жалованье, пенсии и иные льготы служащим полиции; изменены принципы комплектования полиции. По сути, в этот период сформировались основные принципы деятельности органов внутренних дел, существующие по сегодняшний день. В частности, разделение на наружную или общую и сыскную полицию (сегодня полиция общественной безопасности и криминальная).
Несмотря на освобождение полиции от выполнения ряда хозяйственных функций, круг их обязанностей оставался крайне широким: проведение дознаний, обысков, осмотров, доставление судебных повесток, привод подозреваемых и обвиняемых, надзор за чистотой улиц и качеством реализуемых
продуктов, надзор за питейными и увеселительными заведениями, порядком на стройках и т.д.
Новый этап в развитии полицейской системы России начался в 1880 г. Согласно Указу от 6 августа 1880 г., руководство органами политической и общей полицией было возложено на вновь учрежденный орган - Департамент государственной полиции. Кроме борьбы с преступностью, в ведении МВД находилась значительная часть внутренних функций государства. После проведенной в 1880 г. реорганизации функции Министерства внутренних дел значительно расширились. Оно заняло главенствующее место в государственном механизме, а его руководитель стал фактически первым министром империи, обладая уникальной по объему компетенцией.
Революционные события 1905-1906 гг. и изменения в государственном устройстве привели к необходимости дальнейшего реформирования полиции. Полицейская служба России в 1905-1917 гг. представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Она складывалась постепенно и не по единому образцу. Полиция делилась на общую и политическую, наружную и внутреннюю, конную и пешую, городскую и уездную, существовала полиция сыскная, фабричная, железнодорожная, портовая, речная, горная, волостная, сельская и др.24
Дальнейшая реорганизация и укрепление полиции происходили в период аграрной реформы П. Столыпина, повлекшей начало распада крестьянской общины и ослабление внутреннего социального контроля. В 1900-е гг. сельское общество столкнулось с массовым хулиганством молодежи. Во многом это повлияло на принятие решения о создании в 1903 г. нового вида полицейской службы - полицейской стражи. Она обеспечивала охрану благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции25. К 1905 г. полицейская стража действовала уже в 50 губерниях. Для большей оперативности и мобильности их перемещений образовывались особые конные команды26.
В начале XX века в России наблюдался неуклонный рост преступности. В 1899-1908 гг. число осужденных окружными судами возросло на 66%, ежегодный прирост преступности в стране составлял 7%27. Это вызвало необходимость создания специализированных подразделений полиции, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью по уголовным преступлениям. В начале XX в. служба сыскной полиции существовала лишь в крупных городах: Санкт-Петербурге, Москве, Киеве и др. В соответствии с Законом «Об организации сыскной части» от 6 июля 1908 г.28 сыскные отделения были созданы в 89 городах Российской империи. Однако этот закон имел ряд существенных недостатков. В частности, он не определял детально задачи и компетенцию сыскной полиции, не предусматривал создания ее подразделений в уездах и образования общегосударственного центра по руководству ее деятельностью, а созданное в марте 1908 г. восьмое делопроизводство Департамента полиции было наделено лишь координационными функции.
Создаваемые сыскные отделения подразделялись на четыре разряда, отличавшиеся между собой количеством штатных единиц (от 6 до 20), денежным содержанием, присвоенным классным чинам, пенсионным обеспечением сотрудников. В Петербурге, Москве и Варшаве штаты сыскных отделений определялись особыми ведомственными нормативными актами. В этих городах органы сыска подчинялась либо градоначальнику (Москва, Петербург), либо обер-полицмейстеру (Варшава). Согласно закону, на полицейские чины сыскных отделений возлагались все права и обязанности, которые представлялись должностным лицам общей полиции, причем прокуроры имели право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений по производству розыскных действий.
Более подробно порядок деятельности сыскной полиции, ее задачи и место в полицейском аппарате излагались в Инструкции чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.29 Согласно Инструкции. целью деятельности сыскной полиции являлось производство дознания для предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера. Периодические отчеты о своей деятельности начальник сыскного отделения направлял в Департамент полиции, а также начальнику местной полиции.
При сыскных отделениях, в соответствии с §30 Инструкции, образовывались специальные бюро. В их состав входили антропометрические и дактилоскопические кабинеты. Они осуществляли регистрацию преступников и систематизацию сведений о них, использовали методику «словесного портрета», вели карточный розыскной алфавит, собирали справки о судимости и сведения о содержащихся в местных тюрьмах, а также альбомы преступников и лиц порочного поведения по категориям преступлений, вели коллекцию почерков, орудий преступлений, собирали и классифицировали иные сведения о преступниках.
В зависимости от категории расследуемых ими преступлений чины сыскных отделений разделялись на три основные группы: 1) занимающиеся расследованием убийств, разбоев, грабежей и поджогов; 2) расследованием краж, воровства и профессиональных воровских организаций; 3) расследованием
мошенничества, подлогов, фальшивомонетничества, афер, контрабанды, продаж женщин в дома терпимости и за границу. При такой организации сыскной полиции ее сотрудники фактически действовали преимущественно в городах. В сельской местности розыскные функции выполняли чины других подразделений общей полиции, причем взаимосвязь между ними должным образом не была налажена. Нередко отмечались случаи, когда зарегистрированный серьезный преступник, даже разыскиваемый, свободно проживал в уезде в то время, как его тщательно разыскивали в городе.
К началу XX века в Российской полиции накопился целый ряд проблем. Так, на Департамент полиции, помимо функции управления полицией, были возложены и другие задачи. Министерство внутренних дел должно было выполнять огромный объем задач по разным направлениям, отдаленно связанным с полицейской деятельностью. Исторически такая постановка полицейского дела произошла от смешения в законодательстве понятий административной и вообще исполнительной власти с понятием власти полицейской.
Полицейская служба в Российской империи регламентировалась многими нормативными актами, преимущественно ведомственными и во многом устаревшими к началу XX в. Насущной проблемой стала необходимость осуществления кодификации полицейского законодательства. Кроме этого, «хронической болезнью» российской полиции являлось низкое денежное содержание ее служащих, которое не было достаточным даже для обеспечения среднего уровня жизни. Так, городовой в 19061907 гг. получал жалованье меньше чернорабочего. Это являлось причиной нехватки квалифицированных кадров, низкого профессионального уровня значительной части сотрудников и высокого уровня коррупции. Только в результате одной проверки комиссией МВД деятельности Санкт-Петербургской полиции в 1908 г. были отданы под суд 5 приставов, 2 помощника пристава, помощник начальника полицейского резерва, командир пешей полицейской роты и полицейский врач30.
С 1906 г. начали работу комиссии по переустройству полицейских сил. Проекты, как правило, сводились к одному - объединению всей полиции под руководством одного органа. Царское правительство не стимулировало проведения реформ, поэтому большинство проектов и предложений так ничем и не завершились. Вплоть до февраля 1917 г. структура МВД и функции полиции оставались неизменными.
В условиях усиления социально-политической напряженности в Российском обществе император 23 октября 1916 г. утвердил «Положение об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»31. Оно было направлено на повышение эффективности деятельности полиции. Согласно этому Положению, «в городских поселениях численный состав полицейских команд определялся из расчета один городовой на 400 жителей обоего пола». В целях улучшения качественного состава полицейских кадров устанавливались образовательные цензы для занятия соответствующих должностей. Положение от 23 октября 1916 г. являлось своего рода первым шагом по реализации проекта преобразования полиции, который был разработан комиссией под председательством A.A. Макарова. Однако, как показали дальнейшие события, время для проведения реформ полицейских органов было упущено, поэтому дальнейшее реформирование практически завершилась провалом.
Несмотря на имевшие место недостатки, во второй половине XIX -начале XX вв. полицейская система Российской империи продолжала постепенно совершенствоваться. Результатом разграничения функций подразделений явилось появление служб, которые стали прообразами милицейских подразделений Советской России (сыскные подразделения - прообраз уголовного розыска, урядники - прообраз участковых уполномоченных).
Исторический опыт функционирования полиции дореволюционной России убедительно показывает, что эффективная деятельность правоохранительных органов возможна лишь в условиях, когда их работа постоянно находится в сфере внимания высших органов государственной власти, должностных лиц и общественности. Именно от них зависело законодательное совершенствование, материально-техническое и социальное обеспечение, что в итоге определяло степень эффективности работы сотрудников полиции.
История российской полиции показывает: как только государство ослабляло внимание к Министерству внутренних дел, это приводило к ухудшению криминогенной обстановки в стране, коррупции, нарушению законности со стороны сотрудников полиции и снижению авторитета полиции как института государственной власти.
Историческим примером стали события февраля 1917 г., в ходе которых только в Санкт-Петербурге было убито и покалечено несколько десятков сотрудников полиции как «защитников прогнившего режима». A в марте 1917 г. полиция была ликвидирована как таковая. Временное правительство, объявив её «реакционной и коррумпированной», постановило заменить полицейские органы народной милицией. Практически все чины наружной полиции и значительная часть сотрудников сыскной были уволены со службы, а находящиеся в призывном возрасте отправлены на фронт. В Санкт-Петербурге, в частности, увольнение городовых сопровождалось выселением их семейств из служебных квартир.
В результате этой реформы оказалось разрушено кадровое ядро и структура ведущей правоохранительной службы страны. В ходе революционных событий было уничтожено большинство архивов Департамента полиции и полицейских управлений, содержащих картотеку на представителей преступного мира. Пришедшие на смену «профессионалам старой школы» новые милиционеры были в большинстве своём честными идеалистами, не имевшими, однако, никакого опыта работы в системе правоохранительных органов и довольно смутно представлявшими свои обязанности. К этому добавились своеобразные взгляды новой власти на проблему преступности. Преступники рассматривались теперь «как жертвы режима», и их следовало не наказывать, а просвещать и перевоспитывать. При этом денежное
Советской власти достаточно долго не удавалось решить такие проблемы в деятельности милиции, как низкий образовательный уровень и незначительное денежное содержание сотрудников, непрестижность профессии. Пожалуй, впервые в российской истории ситуация стала меняться к лучшему только в 1970-х гг. в результате реформ H.A. Щёлокова, что способствовало улучшению качества работы и росту общественного доверия к органам внутренних дел.
Однако в 1990-х гг. российская милиция вновь оказалась в состоянии глубокого кризиса, вызванного социально-экономическими и политическими изменениями в обществе. Несовершенство правовой системы, непродуманные реформы, недостаток денежного содержания привели к оттоку из МВД профессиональных кадров. Ключевой проблемой указанного периода, как и в 1917 г., явился недостаток профессионализма сотрудников милиции и отсутствия у них опыта борьбы с преступностью в новых условиях.
Признавая огромный вклад, который российская милиция внесла в сохранение общественной стабильности в российском государстве за последние двадцать лет, необходимо отметить, что в деятельности МВД за этот период накопился ряд серьёзных проблем: коррупция, нарушения законности, низкая результативность деятельности служб и подразделений. В конечном итоге это повлекло за собой падение доверия общества к российской милиции, что явилось главной причиной реформы МВД, начавшейся в 2011 г.
Современной России требуется новая полиция, свободная от недостатков как дореволюционных, советских, так и современных правоохранительных органов, но в то же время воплощающая в себе их лучшие традиции. В ближайшем будущем вновь созданная полиция Российской Федерации должна стать надежным гарантом безопасной и спокойной жизни наших граждан. На решение этих и других задач направлен подписанный Президентом Российской Федерации 7 февраля 2011 г. Федеральный Закон № 3 ФЗ «О полиции»32. Выступая на Коллегии МВД России 22 марта 2011 г., Президент Российской Федерации Д.А Медведев отметил: «Речь идёт о новом правоохранительном институте, который должен отвечать всем современным требованиям, - это главное. О единой, мобильной, эффективной и технически оснащённой структуре, которая укомплектована специалистами самого высокого уровня, - в этом цель преобразований в МВД»33 современной России.
В ходе реформы было решено учесть положительный исторический опыт преобразования правоохранительных органов. Создание современной полиции не сопровождается массовым увольнением профессионалов (как это было, например, в 1917 г.). Вместо этого применяется практика аттестации личного состава, призванная объективно проверить профессиональные и морально-нравственные качества сотрудников и освободить полицию от недобросовестных кадров.
Реформа длится менее полугода, однако и за этот короткий срок сделано немало. В соответствии с Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г., совершенствуется техническое оснащение органов внутренних дел, вводятся электронные формы регистрации и приема документов, расширяется применение прогрессивных информационных технологий в сфере безопасности, обновляются кадры.
Успех проводимой реформы зависит от вклада каждого - от министра внутренних дел до рядового сотрудника полиции.
Список литературы
1. Ахмедов, Ч. Н. Правоохранительная система Российской империи: исторический опыт формирования и структурирования: монография. - СПб.: Астерион, 2008.
2. Ахмедов, Ч. Н. Участковый уполномоченный милиции: генезис института и специфика организации деятельности. - СПб.: Астерион, 2007.
3. Борисов, А. В., Дугин, А. Н., Малыгин, А. Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. - М.: Наука, 1995.
4. Тиръко, С. Н. Органы внутренних дел России. - Т. 1, 2. - М., 2002.
5. Говоров, Н. В. «Продажны все!». Коррупционный скандал в руководстве Санкт-Петербургской полиции / / История Петербурга. - 2010. - № 4 (56).
6. История органов внутренних дел: курс лекций / под общ. ред. С. Б. Глушаченко. - СПб.: СПб ун-т МВД России, 2007.
7. Краткая объяснительная записка к Заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора A.A. Макарова, по образованию полиции в Империи. - СПб., 1911.
8. МВД России. Энциклопедия. - М.: Объединенная редакция МВД России; Издательский дом «Олма-пресс», 2002.
9. Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2007.
10. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002.
11. Нижних, Н. С., Салъников. В. П., Мушкет, Н. Н. Министры внутренних дел Российского государства (1802-2002). Библиографический справочник. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002.
12. Николаенко, П. Д. Князь В.П. Кочубей - первый министр внутренних дел России: монография. - СПб.: Изд-во СПбУ МВД России, 2009.
13. О преобразовании полиции Империи. - СПб., 1913.
14. Пиотровский, В. Полиция Российской Империи / Владислав Пиотровский, Дмитрий Кудрявцев, Роберт Очкур. - М.: ACT; СПб.: Астрель, 2005.
15. Пиотровский, В. Русская полиция / Владислав Пиотровский, Дмитрий Кудрявцев, Роберт Очкур. - М.: АСТ; СПб.: Астрель, 2007.
16. Полиция России. Век XVIII - век XX / Р.Очкур, Д. Кудрявцев, В. Пиотровский. - М.: ACT; СПб.: Астрель, 2010.
17. Сизенко, Л. Г. Все о спецслужбах России и СССР. - Ростов н/Д.: Владис, 2010.
18. Сизиков, М. Н. Становление и развитие общей регулярной полиции России XVIII века // История полиции России. - Вып. 1. - М., 1992.
19. Уголовный розыск. Петроград-Ленинград-Петербург. - М.: ACT; СПб.: Астрель, 2008.
1. Akhmedov, C. N. The law enforcement system of the Russian Empire: the historical experience of forming and structuring. - St.-Petersburg, 2008.
2. Akhmedov, C. N. precinct police: the genesis of institute and specificity of the organization activities. - St.-Petersburg, 2007.
3. Borisov, A. V., Dugin, A. N, Malygin, A. Y. & others. The police and the militia in Russia: the pages of history. - Moscow, 1995.
4. Gir"ko, S.I. Bodies of Internal Affairs of Russia. - Vol. 1, 2. - Moscow, 2002.
5. Govorov, I.V. «Selling everything!»: Corruption scandal in the leadership the St. Petersburg Police // History of St. Petersburg. - 2010. - № 4 (56).
6. History of Interior: lectures / Ed. S.B. Glushachenko. - St.-Petersburg, 2007.
7. A brief explanatory note to the conclusion of the Interagency Commission, chaired by Senator A.A. Makarov, according to police education in the Empire. - St.-Petersburg, 1911.
8. Russian Interior Ministry. Encyclopedia. - Moscow, 2002.
9. Ministerial system in the Russian Empire: the 200th anniversary of the ministries in Russia. - Moscow, 2007.
10. The Ministry of Internal Affairs of Russia: 1802-2002. Historical essay in 2 vols. - St.-Petersburg, 2002.
11. Nizhnik, N. S, Salnikov. V.P., Mushket, 1.1. Ministers of Interior of the Russian State (1802-2002). Bibliography. - St.-Petersburg, 2002.
12. Nikolayenko, P.D. Prince VP. Kochubey - First Minister of Internal Affairs of Russia. - St.-Petersburg, 2009.
13. Transformation of police of the Empire. - St.-Petersburg, 1913.
14. Piotrowski, W. Police of the Russian. - Moscow-St.-Petersburg, 2007.
16. Police in Russia. Century XVIII - century XX. - Moscow- St.-Petersburg, 2010.
17. Sizenko, A.G. All about the security services of Russia and the USSR. - Rostov on Don, 2010.
18. Sizjkov, M.I. Formation and Development of the total regular police XVIII century Russia: History Russian police. - Vol. 1. - Moscow, 1992.
19. Criminal Investigation Department. Petrograd-Leningrad-Petersburg. - Moscow- St.-Petersburg, 2008.
1 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 2011. № 7 С. 900.
2 Ахмедов Ч. Н. Правоохранительная система Российской империи: исторический опыт формирования и структурирования: Монография. - СПб., 2008. С. 234.
3 Полиция - система органов надзора и принуждения, предназначенных для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, а также защиты существующего государственного строя.
4 ПСЗ. Т. V. №3203.
5 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. I. - СПб. 2002. С. 15; Пиотровский В. Русская полиция / Владислав Пиотровский, Дмитрии Кудрявцев, Роберт Очкур. - М.; СПб., 2007. С. 127-156.
6 ПСЗ. Т. V.№3883.
7 Сизиков М.И. Становление и развитие общей регулярной полиции России XVIII века / / История полиции России. Вып. 1. М., 1992. С. 14.
8 ПСЗ. Т. IX. № 6378.
9 ПСЗ.Т.ХХ.№ 1492.
10 См.: Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: теоретические и ретроспективные аспекты анализа: Монография. СПб., 2008. С.121.
11 ПСЗ. Т. XXI. №15379.
12 ПСЗ. Т. XXVI. № 19806.
13 Николаенко П.Д. Князь В.П. Кочубей - первый министр внутренних дел России: Монография. СПб., 2009. С. 159-160; Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. М„ 2007. С. 18-24.
14 ПСЗ. Т. XXI. № 24687.
16 ПСЗ. Т. XXVI. №27964.
17 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2. СПб. 2002. С. 56-57.
18 О преобразовании полиции Империи. СПб., 1913. Приложение № 5. С. 21.
19 ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXVI. Отд. 2. № 39087.
20 Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. СПб., 1880. С. 170.
21 Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: исторический опыт формирования и структурирования: Монография. СПб., 2008. С. 263-267.
22 Пиотровский В. Полиция Российской Империи / Владислав Пиотровский, Дмитрий Кудрявцев, Роберт Очкур. М.-СПб., 2005. С. 52-53.
23 Ахмедов Ч.Н. Участковый уполномоченный милиции: генезис института и специфика организации деятельности. СПб., 2007. С. 27.
24 См. Краткая объяснительная записка к Заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова, по образованию полиции в Империи. СПб., 1911. С. 17-18.
25 ПСЗ. Собр. 3. Т. XXIII. Отд. 1. № 22906.
26 МВД России. Энциклопедия. - М, 2002. С. 517.
27 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 1. -СПб., 2002. С. 87.
28 ПСЗ. Собр. 3. Т. XXV1I1. № 30672.
29 Инструкция чипам сыскных отделений. СПб., 1910.
Потапов ЮЛ. Информационное обеспечение служебно-боевой деятельности внутренних войск ШВА в период...
30 Говоров И.В. «Продажны все!». Коррупционный скандал в руководстве Санкт-Петербургской полиции // История Петербурга. 2010. № 4 (56). С. 63.
31 СУ. 1916. №307. Ст. 2426.
32 Федеральный закон «О полиции». М.: Проспект, 2011.
33 Выступление Президента Российской Федерации Д.А Медведева на Коллегии МВД России 22 марта 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 марта.
УДК 621.039 + 345 Ю.А. Потапов*
Информационное обеспечение служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД
в период ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС
26 апреля 1986 года на Чернобыльской атомной электростанции (Киевская область, Украина) произошла одна из крупнейших в мире техногенных аварий. В статье на основе документов, публикаций средств массовой информации, личных впечатлений автора рассматриваются вопросы информационного обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД в период ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС. Приурочена к 25-й годовщине Чернобыльской катастрофы и Дню памяти жертв радиационных аварий и катастроф.
Ключевые слова: информационное обеспечение, техногенная авария, внутренние войска, Чернобыльская АЭС, военная газета, цензура.
Y.A. Potapov*. Information support combat activities of interior troops during the liquidation of the Chernobyl accident. April 26, 1986 at the Chernobyl nuclear power plant (Kiev region, Ukraine) could be one of the world"s largest man-made accidents. The article based on documents, publications of the media, personal experience of the author addresses issues of information support service and combat activity of Interior Ministry troops during the liquidation of the Chernobyl accident. Confined to the 25th anniversary of the accident and the Day of Remembrance of radiation accidents and catastrophes.
Keywords: information system, a technological failure, internal troops, the Chernobyl nuclear power plant, a military newspaper censorship.
В 1985 году после окончания Львовского высшего военно-политического ордена Красной Звезды училища я получил распределение в редакцию газеты Управления внутренних войск МВД СССР по Казахской и Киргизской ССР (в последующем - УВВ МВД СССР по Казахстану и Средней Азии) «Дзержинец», располагавшуюся в городе Алма-Ате. В течение первого года мне приходилось изучать особенности службы войск МВД, что называется, на практике, поскольку специфику их деятельности в училище Советской Армии и Военно-Морского Флота нам не преподавали. Стажировку на выпускном курсе я проходил в газете Дальневосточного военного округа «Суворовский натиск» и готовился к назначению в армейскую газету. В ту пору существовало железное правило - место службы не выбирают, офицер едет туда, куда Родина прикажет. Так я оказался во внутренних войсках. В процессе профессионального становления по заданию политотдела управления войск я неоднократно выезжал в командировки в конвойные части, их батальоны и отдельные роты, разбросанные по всей Средней Азии.
Режим на атомных электростанциях в СССР обеспечивали воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов. В тот период они имели свою, обособленную структуру, и хотя выполняли задачи на территории зонального объединения войск, но не подчинялись ему, поскольку входили в состав самостоятельного управления московского главка. Накануне первомайских праздников 1986 г. мы узнали об аварии на Чернобыльской АЭС. Офицеры нашего управления войск, кто по роду службы хоть как-то был знаком с системой охраны на особо важных объектах, стали делать предположения, основанные на скупых сообщениях печати и, возможно, извлекая по крупицам сведения из разговоров с коллегами, имевшими отношение к службе в спецподразделениях.
Пушкин написал после его смерти: Казалось, смерть такого ничтожного человека не должна была сделать никакого переворота в течении дел. Но такова бедность России в государственных людях, что и Кочубея некем заменить!
Князь Куракин был «очень красивый мужчина, блестящие глаза и густые, черные, красиво отчерченные брови, придавали бы его наружности строгое выражение, если бы оно не смягчалось его приветливыми манерами и вежливым тоном речи ».
Князь П.А.Вяземский писал из Петербурга: «Третьего дня схоронили мы Козодавлева. Многие жалеют о нем, а я жалею о том, что часто смеялся над ним, хотя совесть и не упрекает меня в несправедливости. Я узнал после, что он был добрый человек, а прежде видел в нём только придворного министра, который за все и за всех хватался, сперва, чтобы получить, а потом — удержать своё место. Он умер, как попросту говорят, христианской смертью: спокойно и в полной памяти; заботился только о семействе и поручал его сердцу государя, а любимых своих чиновников — князю Голицыну, который в самый день смерти долго говорил с ним, имея поручение от государя успокоить его заботливость об оставшихся ближних его ».
По отзывам княгини Н. И. Голицыной, дом Ланского был из одним из приятнейших в столице: Добрейшей души старик-отец, превосходная мать, четверо сестер, соперничавших в уменье нравиться, обилие гостей, никакой принужденности, никакого этикета, утонченное воспитание, просвещенный ум, учтивость и гостеприимство прежних времен, сердечность, столь редкая в Петербурге, составляли очарование этого семейства. Нежность, царившая меж сестрами, была примерною, они, казалось, имели одну душу, и эта душа излучала то, что привлекало к ним друзей.
Как вспоминал Б. Н. Чичерин: С новым царствованием он преобразился согласно с новыми требованиями и в 1848 году явился в Москву настоящим типом николаевского генерала, олицетворением всей наглости грубой, невежественной и ничем не сдержанной власти. Он хотел, чтобы всё перед ним трепетало, и если дворянству он оказывал некоторое уважение, то с купцами он обращался совершенно как с лакеями. Закревский всюду видел злоумышленников; в особенности либералы были предметом зоркого наблюдения; шпионство было организовано в обширных размерах.
Граф Каподистрия называл Блудова "перлом русских дипломатов".
«Человек прямой и, несомненно, светлого, направления» (А.Дерибас)
Перовский, заметив Далю, что «охота-де ему писать что-нибудь кроме бумаг по службе», поставил ему дилемму: коли писать — так не служить; коли служить — так не писать.
Из воспоминаний Стогова Э.И.«Он был одного со мною роста, умеренно полный мужчина, с татарским лицом хорошего типа, был брюнет, плешив, что очень шло к нему, глаза матери удивительно хороши, большие, полные жизни и огня, левой руки не было по плечо - оторвало под Бородиным, но он никогда не чувствовал боли перед дурною погодой, как обыкновенно бывает. Голос имел весьма приятный, повинующийся в интонациях.
Бибиков рано поступил в гусары, постоянно был адъютантом, не был пьяницей, не был картежником, но всю жизнь был поклонник хорошеньких женщин. Наук он не знал никаких, говорил по навыку по-французски и по-немецки, замечательно недурно говорил по-русски, но писать не умел ни на одном языке; по-русски до того плохо знал грамоту, что не умел и строки написать без руководства.»
по свидетельству одного из главных его сотрудников, Я.А. Соловьева, "от основных своих убеждений Ланской никогда не отступал. Первой заботой Ланского было окружить себя знающими людьми... "
"Чувствуется, что почва зыблется, зданию угрожает падение, но обыватели как будто не замечают этого, — а хозяева смутно чуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу."
"В начале 1859 года Иван Сергеевич Аксаков начал, кажется, впервые в России, издавать в Москве еженедельник "Парус". Это было совершенно безобидное и благонамеренное издание славянофильского направления. Но во вступительной статье первого номера этот еженедельник в шутку отдавался под покровительство всех повелителей водных стихий (ведь парус же!) от "древнего Нептуна до русского синего водяного".
Эти строки попались на глаза начальнику штаба корпуса жандармов Александру Егоровичу Тимашёву, которому они показались подозрительными. Своему начальнику, шефу жандармов князю Василию Андреевичу Долгорукову, Тимашёв стал разъяснять, что, мол, за словами "русский синий водяной" скрывается оскорбительный намёк на голубой жандармский мундир. Хотя, что там было оскорбительного, осталось совершенно непонятно, но Долгоруков принял это объяснение и в свою очередь сделал соответствующее представление императору Александру II.
Императору дело было представлено так, что "Парус" обвинялся уже чуть ли не в покушении на безопасность государства!
И.А. Аксакова вызвали в Петербург для объяснений, а третий номер "Паруса" так и не вышел. Аксакова допрашивал сам Тимашёв, который сказал литератору:"Вы, может быть, возненавидите меня хуже Дубельта".
Оскорблённый допросом, Аксаков ответил:"Да вы, Александр Егорович, во сто раз хуже Дубельта; его можно было купить, а вас не подкупишь!"
«Я всегда говорю правду и, не обинуясь, скажу ее и теперь. Я согласен только с одною непреложною и дорогою для каждого русского истиною: надобно любить родину. И только. Это не истина, это чувство, присущее нам как чувство любви к матери, к отцу, к детям. Учить этому взрослых нельзя…»
1880-1881 Лорис-Меликов Михаил Тариэлович
«Эпоха «диктатуры сердца», как прозвали министерство Лорис-Меликова, показала нашим либералам, что даже «конституционализм» одного министра, даже министра-премьера, при полном колебании правительства, при одобрении «первого шага к реформе» большинством в Совете министров не гарантирует ровно ничего, если нет серьезной общественной силы, способной заставить правительство сдаться (В. И. Ленин, Гонители земства и Аннибалы либерализма, Полное собрание сочинений, т. 5, с. 45-46).…»
1881-1882 Игнатьев Николай Павлович
Присоединение Приморья связано в истории с личностью генерал-губернатора Восточной Сибири графа Н. Н. Муравьева-Амурского. Но вот что сам он писал тогдашнему министру иностранных дел России князю А. М. Горчакову: «Все сомнения рассеяны, теперь мы законно обладаем и прекрасным Уссурийским краем, и южными портами, и приобрели право сухопутной торговли из Кяхты, и учреждения консульств в Урге и Кашгаре. Все это без пролития крови, одним уменьем, настойчивостью и самопожертвованием нашего посланника, а дружба с Китаем не только не нарушена, но скреплена более прежнего. Игнатьев превзошел все наши ожидания...».
1882-1889 Толстой Дмитрий Андреевич
"Это человек обширной учености, ума серьезного и глубокого, характера твердого, не поддающегося никакому влиянию, не принадлежащий ни к какой партии, идущий прямо к своей цели." В. Лафорет
Злой гений русской молодежи. А. Ф. Кони, Воспоминания о деле Веры Засулич
1895-1899 Горемыкин Иван Логгинович
«Кабинет Горемыкина — сходбище ничтожных людей, которые ожидают событий, но не в состоянии ни их предвидеть, ни их направлять.» А.П.Извольский, министр иностранных дел
С.Е.Крыжановский в своих воспоминаниях отмечал: «Это был прямой потомок той московской знати, полурусской, полутатарской, крепок и телом и духом, и твердой вере и в преданности царю. Это был последний боярин старой Московской Руси».
«Это был в полном смысле слова государственный человек. Он, несомненно, представил бы собой крупное явление в любую эпоху нашей истории, а среди современных нам развинченных, надорванных характеров он возвышался истинным гигантом своею ясною мыслью, глубоким умом, железною волей и золотым сердцем».«Московские Ведомости»
1904-1905 Святополк-Мирский Петр Дмитриевич
Д. Н. Шипов, лидер земского движения «...князь П. Д. был человек всегда прямой и безусловно честный деятель; он обладал добрым сердцем и чуткой душой и всегда подходил к людям с доверием и любовью».
1905 Булыгин Александр Григорьевич
Любимов Дмитрий Николаевич: «...типичный помещик дворянской складки былых времён, тот же гончаровский Обломов, но в новой обстановке, лишённый крепостных людей, преуспевший на службе, где слепая судьба вознесла его на самую высь».
1905-1906 Дурново Петр Николаевич
Между тем бразильский дипломат не преминул сообщить императору Александру ІІІ: «…что ж это у вас за нравы в стране — шеф полиции читает чужие письма, избивает свою любовницу, обшаривает квартиры иностранных дипломатов… »
1906-1911 Столыпин Петр Арадьевич
«В политике нет мести, но есть последствия».
Из допроса: "Я был товарищем министра".
Государь настоял на своем, заявив Коковцову, что после неоднократных встреч с Маклаковым пришел к выводу, что он «человек очень твердых убеждений, но чрезвычайно мягкий по форме».
Из допроса: "Щербатов . — Как это до государя дошло, мне неизвестно. Быть министром мне чрезвычайно не хотелось по целому ряду соображений. ... Назначение мало меня порадовало. По телефону дня за 3-4 ко мне позвонил председатель совета министров и спросил, когда я могу к нему заехать?"
«Я есть человек без задерживающих центров. Мне ведь решительно все равно, ехать ли в публичный дом или с буфера под поезд сбросить», — откровенничал министр.
«Этот православный немец давно известен: неглупый, но бессердечный человек, известный ретроград, крайний правый, человек с умом, административной опытностью и с известным тактом. Спрашивается только, какое впечатление произведет и в России, и в армии назначение "премьером" немца как раз в это время. Доказывай потом, что он православный и по-русски говорит лучше, чем по-немецки".
1916 Хвостов Александр Алексеевич
Есть легенда, что Владимир Ильич Ленин при формировании первого советского правительства предложил Александру Алексеевичу такой же пост, но Хвостов отказался, мотивируя тем, что он монархист и своих убеждений не меняет.
1916 Протопопов Александр Дмитриевич
Протопопов был типичный русский человек старого закала, один из тех людей, кто не войдет в комнату, не осенив себя крестным знамением, не сядет за обеденный стол, не прочитав молитвы, не пройдет мимо церкви, не сняв шапки, не заснёт, если в спальне не будет гореть лампада…
Министр внутренних дел согласно Манифесту об учреждении министерств должен был «печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии…» Манифест об учреждении министерств 1802 г. (www.history.ru ) . Это выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.
В их функции входило заведывание делами народного продовольствия и соляной части, земледельческие вопросы, вопросы управления государственными фабриками и заводами, добычи полезных ископаемых, переселения крестьян на новые земли, а также они должны были следить за состоянием больниц, «богоугодных заведений» и тюрем. Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции.
Как мы можем заметить, изначально на Министерство Внутренних Дел было возложено излишне много функций, что затрудняло работу учреждения. Поэтому следующей же реформой 1810 года часть функций была либо передана в ведение других Министерств, либо вовсе упразднена.
Как утверждают авторы краткого исторического очерка «Органы и войска МВД России», полицейская экспедиция также была реформирована, и ее функции этой реформой значительно расширились, превратив ее в один из главных отделов МВД. Среди функций этого отдела можно отметить следующие: функции сбора информации о преступлениях и происшествиях, заграничных гостях России и выезжающих из нее, контроль за порядком содержанием зрелищ и собраний, контроль за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, разработка и изменение штатов городской полиции, ночной и пожарной стражи, тюремных учреждений, организация набора рекрутов в армию Борисов А.В., Детков М.Г., Кузьмин С.И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М: Изд-во Объед. ред. МВД России, 1996 г., С.11.
Видимо, подобное расширение полномочий данного отдела и привело к выделению его в отдельное Министерство Полиции. Новое министерство состояло из министра, общей и особенной канцелярий и трех департаментов: полиции исполнительной, полиции хозяйственной и полиции медицинской.
Департамент полиции исполнительной был образован на базе экспедиции государственного благоустройства МВД и делился на три отделения. В первом из них сосредотачивались дела по сбору информации о преступлениях и происшествиях, их регистрация, записи актов гражданского состояния. Второе отделение надзирало за ведением следствия по уголовным делам, вело «судные дела» и контролировало исполнение судебных решений полицейскими органами. Третье отделение работало с полицейскими учреждениями губерний, земским ополчением и т.д.
Департамент полиции хозяйственной контролировал снабжение продовольствием городов, особенно обеих столиц, пресекал попытки спекуляции и надзирал за тюрьмами, т.е. «смирительными» и «работными» домами.
Департамент полиции медицинской осуществлял санитарный надзор, принимал необходимые меры по профилактике эпидемий и эпизоотии, ведал лекарственным обеспечением и пр. Т.е., в новом министерстве были сосредоточены все основные полицейские функции государства - от многопрофильной работы с местным административно-полицейскими структурами до цензурных функций.
Особенностью нового министерства стало то, что он в организационном плане соединил функции общей полиции, полиции политической и даже контрразведки.
В течение 1819 г. в МВД из министерства полиции были переданы департамент полиции исполнительной и департамент полиции хозяйственной. А затем в ведение МВД перешла общая канцелярия министерства полиции, слившаяся с его общей канцелярией. За Особенной канцелярией и созданным при ней цензурным комитетом остались все прежние функции. Но вскоре и она перешла в кочубеевское ведомство. Департамент исполнительной полиции даже расширился с вхождением в МВД. Увеличилась канцелярия директора департамента, был образован ещё один «стол» - расчетный и повышены должностные оклады чинам департамента.
В 1832 году министерство освободилось от функций надзора за строительством и содержанием казенных зданий - их возложили на Главное управление путей сообщения и публичных зданий. Но зато вместо него в состав МВД из министерства народного просвещения ввели Главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий. С этого момента МВД в интересах поддержания правопорядка и общественной безопасности стало контролировать деятельность религиозных сект, раскольников, церковных организаций и объединений неправославной формы христианства.
После реорганизации 1880 года МВД заняло главенствующее место в государственном механизме, а его руководитель стал фактически первым министром империи, обладая уникальной по объему компетенцией. Кроме борьбы с преступностью в его ведении находилась значительная часть внутренних функций государства. Значение министра внутренних дел в государственном механизме практически не изменилось и после создания в 1905 году в России Совета министров и учреждения должности его председателя. Последний не формировал правительство, и каждый из министров отвечал не перед ним, а перед императором.
Значение министра внутренних дел еще больше возросло, когда 14 августа 1881 года было принято Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Оно давало министру внутренних дел возможность объявлять в любой части страны положение усиленной или чрезвычайной охраны, что расширяло права полиции в этой местности. При министре внутренних дел образовывалось Особое совещание в составе: двух высших чиновников МВД и двух - Министерства юстиции, руководимое заместителем министра внутренних дел. Оно рассматривало вопросы об административной высылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся «порочным поведением». Окончательное решение о высылке принимал министр. В 1883 году министр внутренних дел Д.А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в административном порядке высылать любое лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия». Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» постоянно продлевалось и действовало до 1917 года.
Структура министерства по своим функциям делилась на полицию безопасности и полицию благосостояния. Под первой понималась борьба с преступностью и охрана правопорядка, под второй - управление значительной частью внутренних функций государства. Министр, среди прочего, разрешал созыв земских собраний и утверждал их постановления, а также постановления городских дум. Выдавал разрешения на открытие периодических изданий и прекращал их выпуск. Утверждал постановления дворянских собраний. Разрешал переход из одного вероисповедания в другое. Руководил санитарными мероприятиями. Утверждал комитеты для строительства казенных зданий. Назначал и увольнял земских исправников и устанавливал размеры некоторых сборов. В сфере полиции безопасности министр осуществлял высшее руководство всей полицией империи.
В конце XIX и начале XX века МВД приняло окончательную свою форму, просуществовав без изменений с 1881 года по 1917. В ведении Министерства находились следующие функции: совещательные функции, выполнявшиеся, главным образом, Советом министра; руководство цензурными комитетами и отдельными цензорами, издание списков запрещенных книг и возбуждение судебного преследования против лиц, нарушивших цензурные правила, выполнявшееся Главным управлением по делам печати. Хозяйственный департамент и Департамент духовных дел иностранных исповеданий занимались, соответственно, хозяйственным обеспечением министерства и контролем за деятельностью иноверческих конфессий.
Департамент полиции контролировал производство и хранение взрывчатых веществ, соблюдение винной монополии, законодательства о евреях, а также занималось проблемами взаимоотношений между владельцами предприятий и рабочими. В 1898 году был создан Особый отдел Департамента полиции, руководивший заграничной внутренней агентурой, обобщавший результаты перлюстрации писем. В компетенцию этого отдела входили также борьба с антиправительственными изданиями, выходившими в России и за границей.
Департамент общих дел ведал кадровыми вопросами. Департамент общих дел вел также всю финансовую деятельность министерства. В его же ведении находилась министерская типография. Санитарными и медицинскими вопросами занимались Медицинский департамент и Медицинский совет. Организация переселения крестьян на новые земли от разработки маршрутов передвижения до организации питания в пути возлагалась на Переселенческое управление МВД.
Как видно из перечня департаментов и их функций, МВД того периода занималось решением широкого диапазона внутренних дел государства. Серьезные изменения в системе министерства внутренних дел произошли после Февральских событий 1917 г. Уже в первые дни революции были полностью упразднены Отдельный жандармский корпус и Департамент полиции со всеми их структурами как в центре, так и на местах. Более того, для ликвидации и расследования их деятельности была создана специальная Чрезвычайная следственная комиссия, в работе которой приняли участие многие известные в России люди, в т.ч. и поэт А.А. Блок. Разграблению и уничтожению подвергались полицейские и жандармские архивы.
Вместо разгромленного Департамента полиции первый министр МВД периода Временного правительства близкий к кадетской партии князь Г.Е. Львов создал Временное управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Позднее оно было преобразовано в Главное управление по делам милиции.
Новое управление взяло на себя реализацию всего спектра полицейских функций демократического российского государства по поддержанию правопорядка и охране общественной безопасности. Это подразделение нового министерства безопасности занялось организацией милиции Временного правительства, взяло на себя руководство её структурами.
Но достичь хорошего организационно-структурного и профессионально-грамотного уровня милиция Временного правительства не смогла. Дальнейшее развитие милицейских структур было прервано событиями Октября 1917 г.
в период реформ второй половины XIX века.
Во второй половине XIX века в России были проведены крупнейшие реформы, которые затронули практически все стороны государственной жизни. Отмена крепостного права, изменение поземельных отношений, введение местного самоуправления, реформирование всей судебной системы и армии вызвали необходимость проведения реформы полиции. Еще 18 февраля 1858 года министерствам юстиции, государственных имуществ и внутренних дел было поручено разработать предложения по устройству уездной полиции. Координирующим органом проведения реформы стало Министерство внутренних дел. Была образована особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, в том числе и полиции. Содержание реформы полиции виделось в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства, в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части, в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим государственным структурам. В дальнейшем в ходе реформ в целях устранения недостатков в деятельности полиции, повышения ее роли и оперативности были также изменены система органов, порядок их комплектования и компетенция.
Крестьянская реформа 1861 г., с точки зрения административной, больше всего затронула уезды. Именно поэтому еще 18 февраля 1858 г. министерствам юстиции, государственных имуществ и внутренних дел было поручено разработать предложения по устройству уездной полиции. Такая же задача была поставлена перед особым совещанием, состоявшим из губернаторов. Предложения были разработаны и представлены в Главный комитет по устройству сельского состояния, затем были доложены императору.
25 марта 1859 г. Александр II утвердил указанные предложения, которые сводились к объединению городской и земской полиции под властью уездного исправника, который, в отличие от избиравшегося прежде дворянами земского исправника, назначался правительством. Шла работа по подготовке судебной и земской реформ, в ходе которых предполагалось изъять из ведения полиции следственные и хозяйственно-распорядительные функции.
Соединенное присутствие (совещание) департаментов законов, государственной экономии, Государственного совета и Главного комитета по устройству сельского состояния признало возможным произвести лишь часть предлагавшихся изменений, а именно объединить сельскую и городскую полицию.
25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний», которые установили, что земские и городские полиции объединяются, в связи с чем создаются уездные полицейские управления во главе с уездными исправниками. Это объединение не коснулось губернских и наиболее крупных уездных городов, а также столиц, в которых была сохранена городская полиция.
Уезды делились на более мелкие административно-территориальные единицы - станы, полицейские функции в которых возлагались на станового пристава. В осуществлении своей деятельности он опирался на полицейских урядников, должность которых была введена в 1878 г.
В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы, а также полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции в уездах оставались сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян.
Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору.
Реформа коснулась не только структуры полиции, но оказала существенное влияние на ее компетенцию. Положения указа от 8 июня 1860 г., передававшего предварительное следствие от полиции вновь учрежденным судебным следствиям, было подтверждено Судебными уставами 20 ноября 1864 г.
На полицию возлагалось проведение дознания и выполнение законных требований судебных органов. В соответствии со ст. 254 Устава уголовного судопроизводства полиция проводила дознание «посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах». Эти следственные действия полиция имела право осуществлять только тогда, когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли изгладиться. Все материалы дознания полиция передавала судебному следователю и с этого момента обязана была выполнять его отдельные поручения. Таким образом, с принятием Судебных уставов 1864 г. судебно-следственные функции были полностью изъяты из ведения полиции.
9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника, занимавшего среднее положение между становым приставом и сотским. Характерной чертой этой новой должности была относительная узость функций. Урядники, главным образом, занимались предупреждением и пресечением преступлений, а также производством дознания по уголовным делам и, в меньшей степени, занимались управленческой, хозяйственной, санитарной и другими видами деятельности, возложенными на других чинов уездных полицейских управлений.
В целом функции и права полиции в конце XIX века не были четко определены законом. Её обязанности были весьма многообразны. В изданном справочнике Министерства внутренних дел говорилось, что «законодательство рассматривает полицейские установления как органы управления вообще, а самого исправника, как главного представителя власти в уезде». «Исправник, - указывалось далее, - является непосредственным органом губернатора». Отсюда следовало, что любые действия по управлению уездом - от застройки улиц до составления ведомостей о родившихся, вступивших в брак и умерших - относились к компетенции уездного полицейского управления.
В целом организация полиции в России была довольно сложной и не отличалась стройностью и единообразием. Согласно «Временным правилам» 1862 г. полиция губерний была устроена «по общему учреждению». Что же касается полиции Царства Польского, округов Войска Донского, Восточной и Западной Сибири, то она организовывалась на основании особых законодательных актов.
«Временные правила» устанавливали, что в губерниях и наиболее крупных городах сохраняется городская полиция, независимая от уездной. Во главе городской полиции стоял полицмейстер, который назначался губернатором. Город делился на части, которыми руководили городские приставы. В каждой части, кроме того, полагались помощники пристава и полицейские надзиратели.
В сыскную часть полиции входили начальник, четыре чиновника, 12 надзирателей, делопроизводитель с двумя помощниками и архивариус.
Организация полицейских сил в столицах, Санкт-Петербурге и Москве, имела свои особенности, продиктованные значимостью и оперативной обстановкой этих городов.
Петербургскую полицию возглавлял обер-полицмейстер, при котором находились три полицмейстера, выполнявшие инспекторские функции, и два чиновника особых поручений. Основным звеном полицейской структуры был участок, во главе которого стоял пристав. В участок, кроме того, полагались помощники пристава, полицейские и письмоводитель.
Участки делились на околотки, возглавлявшиеся околоточными надзирателями. Каждый околоток охватывал от трех до четырех тысяч населения. Околоточные руководили городовыми постовой службы, дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц и дворов, правильностью ведения домовых книг, пропиской паспортов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений и многим другим, касавшимся жизни околотка.
Обер-полицмейстер Петербурга генерал-адъютант Ф.Ф. Трепов считал, что околоточный должен быть «в полной мере полицейским хозяином своего околотка». Ежедневно к 9 часам утра околоточные являлись в участок, где докладывали о случившихся ночью происшествиях. Здесь же они получали к исполнению различные поручения, касавшиеся практически всех сторон жизни околотка.
Несмотря на обременительность подобных поручений, руководство столичной полиции не считало возможным их сократить. Такая позиция объяснялась тем, что при выполнении этих поручений околоточные имели законные основания посещать квартиры обывателей, собирая информацию об их жизни и проверяя, заодно, правильность ведения домовых книг.
Непосредственная охрана внешнего порядка возлагалась на городовых, несших постовую службу на улицах. Посты делились на постоянные, подвижные, суточные, ночные и дневные. В 1833 г. в Санкт-Петербурге насчитывалось 559 постов, 504 из которых были суточными.
Основанный в 1867 г. полицейский резерв выполнял две задачи - подготовку городовых и помощь постовой полиции.
Служительская команда была предназначена для охраны содержавшихся при полиции арестантов.
Патрульно-постовую службу в Санкт-Петербурге несла и жандармерия. В составе Отдельного корпуса жандармов существовали конно-полицейские части: Санкт-Петербургский, Московский, Варшавский дивизионы и конные городские команды. Каждый дивизион представлял собой два соединенных кавалерийских эскадрона и был внушительной вооруженной силой.
Особенностью комплектования дивизионов было то, что они пополнялись новобранцами, проходившими действительную военную службу, и рассматривались как воинские части, выполнявшие полицейские функции. В тех случаях, когда оперативная обстановка в городе не требовала действий дивизиона в полном составе, в распоряжение частных приставов выделялись пешие или конные жандармские патрули, как правило, несшие службу на наиболее сложных маршрутах.
К 1880 г. в составе Отдельного корпуса жандармов было семь городских команд, выполнявших те же функции, что и дивизионы, причем штаты их были сравнительно невелики. Если в Санкт-Петербургском дивизионе полагалось 430 человек, то в самой многочисленной из команд - Одесской было 30 строевых чинов и один писарь.
Военно-кавалерийская организация и связанная с ней дисциплина и мобильность высоко оценивались руководством Министерства внутренних дел, почему дивизионы и конные команды стали прототипом созданной в дальнейшем (в 1903 г.) уездной полицейской стражи.
9 сентября 1867 г. было принято новое «Положение об Отдельном корпусе жандармов», в соответствии с которым корпус состоял из Главного управления, управлений Кавказского, Варшавского и Сибирского округов, 56 губернских управлений, 50 уездных управлений Северо-Западного края, наблюдательного состава, Петербургского и Московского дивизионов, 13 конных команд и полицейских управлений на железных дорогах.
Основным звеном структуры Отдельного корпуса жандармов были губернские жандармские управления. Положение 1867 г. различало управления Московской губернии, губернские управления первой и второй категории. Различия основывались на размерах губернии, этнографических и экономических условиях и выражались в большей или меньшей штатной численности и сумме добавочного денежного жалования чинам. В штат губернского управления входили начальник, помощник начальника, адъютант, секретарь и два писаря.
Наблюдательный состав Отдельного корпуса жандармов, переименованный в 1870 г. в Дополнительный штат, состоял исключительно из унтер-офицеров, в задачу которых входил сбор информации о настроении умов в империи. Унтер-офицеры размещались в губернских и уездных специальных пунктах из расчета по два человека на пункт.
Судебная реформа 1864 г. оказала существенное влияние и на функции жандармерии. Судебные уставы вообще не упоминали о жандармах и не было ясно, каким нормативным актом регулируется их деятельность при расследовании правонарушений. В этой связи 19 мая 1871 г. были утверждены «Правила о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений».
Жандармам вменялось в обязанность содействовать прокуратуре и полиции в обнаружении уголовных преступлений. Они были обязаны сообщать в прокуратуру и полицию обо всех замеченных преступлениях и проступках, подсудных общим судебным установлениям. В тех случаях, когда до прибытия полиции следы преступления могли быть уничтожены, а подозреваемый мог скрыться, жандармы были обязаны принять меры к сохранению следов и задержанию подозреваемого.
Прокурор имел право с согласия начальника губернского жандармского управления назначить жандарма для проведения дознания по уголовному преступлению, причем последний в таком случае действовал в полном объеме предоставленных законом прав, не стесняясь присутствием чинов общей полиции.
Специальный раздел «Правил» определял порядок производства дознания по государственным преступлениям, в ходе которых жандармы имели право совершать ряд следственный действий - осмотры, освидетельствования, обыски и выемки.
Борьба с преступностью на железных дорогах была возложена на жандармские полицейские управления железных дорог. Несмотря на то, что эти управления входили в состав Отдельного корпуса жандармов (полиции политической), они выполнял функции и общей полиции. Это продолжалось, по крайней мере, до 1905 г., когда функции и деятельность обеих полиций слились воедино.
По утвержденному 16 марта 1867 г. «Порядку учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» в ведение каждого жандармско-полицейского управления включался участок дороги протяженностью 2000 верст. Это расстояние делилось на участки в 200 верст каждый, находившиеся в ведении отделений. В штат управления входили начальник, адъютант, начальники отделений и унтер-офицеры, количество которых колебалось от 120 до 300 человек.
Вследствие бурного развития железнодорожной сети жандармские полицейские управления железных дорог к началу XX в. сделались самыми крупными подразделениями Корпуса жандармов, по численности личного состава в несколько раз превзойдя все остальные части Корпуса вместе взятые.
Правовое положение железнодорожной жандармерии было по-своему уникальным. Дело в том, что Отдельный корпус жандармов, как полиция политическая, организационно представлял собой войсковую часть и состоял на бюджете Военного министерства. Таким образом, железнодорожная жандармерия была частью политической полиции, организованной на военный лад и выполнявшей функции общей полиции.
Согласно ст. 692 кн. III Свода военных постановлений жандармские полицейские управления железных дорог несли «все обязанности и пользовались всеми правами наружной полиции, принимая участие в охранении внешнего порядка и в предупреждении и пресечении нарушений общественного благочиния и безопасности на определенных районах железных дорог».
Кроме того, особенности службы в районе полосы отчуждения обусловливали и ряд специальных обязанностей, которые состояли в надзоре за соблюдением «Полицейских железнодорожных правил». Правила эти были направлены на обеспечение безопасности движения и во исполнение их жандармы должны были наблюдать за целостью пути и дорожных сооружений, не допускать к ним лиц посторонних, оказывать помощь пострадавшим при крушениях поездов и даже проверять качество продуктов, продававшихся в станционных буфетах.
Главным средством по охране «благочиния и порядка» в полосе отчуждения была патрульно-постовая служба. Патрулировались не только станции и вокзалы, но и депо, мастерские, склады, подъездные пути, а один раз в месяц жандармы были обязаны обойти всю часть железной дороги, вверенной управлению.
Основным видом преступлений, совершавшихся на железных дорогах, были хищения грузов, совершавшиеся порой с поразительной изобретательностью и дерзостью. Для чинов железнодорожной жандармерии была издана брошюра с описанием способов хищения грузов. Автор брошюры, опираясь на множество фактов, обращал внимание жандармов на то, что в подобных преступлениях почти всегда участвовали служащие железной дороги и что их необходимо включать в число подозреваемых в первую очередь.
По признанию руководства Корпуса жандармов, успехи железнодорожной жандармерии в борьбе с хищениями были весьма скромными. Такое положение дел объяснялось самой организацией службы на железных дорогах. Дело в том, что железнодорожная жандармерия почти не занималась оперативной работой, так как в ее составе не было органа, приспособленного для этого вида деятельности, переодеваться же в гражданское платье жандармам категорически запрещалось. Более того, жандармам разрешалось сопровождать лишь те поезда, которые перевозили ценности на сумму свыше 100 тысяч рублей.
В 1899 г. между министрами внутренних дел и путей сообщения возникла переписка по поводу создания сыскной железнодорожной полиции, причем инициатива в этом деле принадлежала прессе, которая весьма критически оценивала состояние борьбы с преступностью на железных дорогах. Однако дальше споров о том, кому будет подчиняться вновь создаваемый орган и какое ведомство будет оплачивать его работу, министры не пошли и вплоть до февраля 1917 г. сыскной полиции на железных дорогах не было.
В штабе корпуса жандармов понимали ущербность такого положения. Отсутствию сыскного органа была противопоставлена изощренная система учета и хорошо организованная патрульно-постовая служба.
В конце XIX в. на всех железных дорогах империи было введено правило, согласно которому лица, поступавшие на работу, обязаны, были сдать свой паспорт в жандармское управление. После наведения справок о благонадежности каждое такое лицо ставилось на учет, причем на регистрационной карточке содержались сведения и о регистрируемом и о всех его родственниках и близких.
Позднее штаб Корпуса жандармов установил правило, согласно которому лица, допущенные к работе на дорожных сооружениях и телеграфных линиях, обязаны, были иметь специальные удостоверения, подписанные представителем администрации дороги и начальником жандармского отделения. В штабе Корпуса жандармов велся учет железнодорожных служащих, совершивших либо подозревавшихся в совершении преступлений на железных дорогах.
Жандармские патрули наделялись чрезвычайно широкими обязанностями. Кроме охраны общественного порядка на территории управления, они должны были осуществлять мероприятия по предотвращению хищений грузов. Жандармы, например, обязаны были проверять исправность люковых запоров и дверей вагонов, не допускать к погрузке посторонних, присутствовать при наложении пломб, осматривать вторично пломбы и замки перед отправлением поезда, вскрывать вагоны и проверять в присутствии понятых наличие груза при каждом подозрительном случае, а также выезжать на место происшествия. Кроме того, они должны были требовать от начальников станций, чтобы при длительных стоянках вагоны с грузом размещались сосредоточенно и при надлежащем количестве сторожей, а места стоянок хорошо освещались.
Возможность выполнения всех этих мер на практике многим представлялась весьма сомнительной. Это подтверждалось жизнью: деятельность жандармских органов не давала желаемых результатов. Правительство продолжало изыскивать способы борьбы с преступностью на железных дорогах. Министру путей сообщения было предоставлено право вооружить служащих Сибирской, Забайкальской, Владикавказской и Закавказской дорог, где преступники не только расхищали грузы, но даже совершали разбойные нападения на поезда. Выдвигалась идея создания жандармской железнодорожной конно-полицейской стражи, но от этой затеи отказались по финансовым соображениям.
В целом реформы 60-70-х гг. существенно коснулись компетенции общей полиции, организации её местного аппарата и исполнительных структур, ведомственных подразделений, политического сыска, которые приспосабливались к новым социально-политическим условиям.
Однако, как и все реформирование в этот период, преобразования в полиции проходили противоречиво, наталкивалось на противодействие некоторых влиятельных чиновничьих групп и должностных лиц, в том числе в полиции. Территориальное объединение полиции в уездах, ее профессионализация, увеличение численности, улучшение материального обеспечения, выведение из-под прямого воздействия сословных органов дворянства сочетались с сохранением десятичной полицейской повинности в сельской местности, развитием ведомственной и частной полиции.
Принимались на полицейскую службу, как правило, русские подданные православного вероисповедания, достигшие 25-летнего возраста, обладающие здоровым телосложением и хорошим здоровьем, имеющие достаточное образование.
Не могли назначаться на полицейские должности:
Состоящие в качестве обвиняемых под судом и следствием, а равно, понесшие наказание за преступные деяния, влекущие за собой по закону тюремное заключение или более строгое наказание;
Нижние чины запаса, которые во время прохождения действительной службы состояли в разряде штрафных;
Исключенные со службы по суду, из духовного ведомства за порочное поведение или из среды обществ по их решению;
Объявленные несостоятельными должниками;
Состоящие под опекою за расточительность.
Полицейские обязаны были обнаруживать и пресекать преступления, сообщать о них судебной власти и в дальнейшем оказывать судебным следователям содействие, выполняя их поручения.
Чины полиции имели право производить дознание, под которым понималось расследование уголовного преступления по «горячим следам» в розыскном порядке, направленное к обнаружению обвиняемого и собиранию доказательств его виновности.
Согласно ст. 250 Устава уголовного судопроизводства, о всяком происшествии, заключавшем в себе признаки преступления, полиция обязывалась немедленно сообщать судебному следователю и прокурору или его товарищу (т.е. заместителю).
При производстве дознания о преступных деяниях за чинами полиции осуществлялся прокурорский надзор, работники прокуратуры имели право давать обязательные для полицейских поручения, а при выявлении с их стороны нарушений законности, предложить оценить их виновность суду.
В соответствии с параграфом 23 «Инструкции чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлений»: «при производстве дознания чины полиции обязаны относиться к заподозренному и вообще ко всем лицам, к которым они обращаются, спокойно, вежливо и терпеливо, не дозволяя себе, под опасением законной ответственности, прибегать к каким-либо насильственным действиям или угрозам, для получения ими нужных сведений».
По делам более малозначительным, подсудным мировым судьям и земским начальникам, полицейским органам вменялось в обязанность: принимать заявления, составлять протоколы, производить дознания, осмотры, освидетельствования, обыски и выемки, задерживать подозреваемых, вручать повестки и осуществлять приводы, во время разбора дела выступать в качестве обвинителя, исполнять поручения судьи по производству дознания и исполнять приговоры.
В сфере общественной нравственности на полицию также были возложены многочисленные обязанности.
Чины полиции были вправе задерживать до отрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии явного опьянения, угрожающем безопасности, спокойствию и благополучию. Обязанности полиции по надзору за проституцией включали в себя ряд мер от наблюдения за сохранением спокойствия и порядка в публичных домах до представления Врачебно-Полицейскому комитету сведений о притонах и женщинах, тайно промышляющих развратом.
Согласно Уставу о предупреждении и пресечении преступлений: «...уличенные в бродяжничестве для прошения милостыни должны забираться местной полицией без всякого притеснения, но с осторожностью и человеколюбием, и препровождаться в их селения и города для надлежащего призрения».
В гражданском судопроизводстве обязанности полиции состояли во вручении повесток, исполнении приводов, оказания содействия судебным приставам при исполнении решений:
Если внешние двери дома заперты, либо не открывают дверей внутренних помещений;
Если арест имущества производится в отсутствии должника;
В обеспечении правопорядка на аукционах по продаже имущества.
Согласно требованиям врачебного устава на полицию была возложена обязанность следить за: чистотой улиц, площадей и дворов, качеством продаваемых продуктов, а также выдачей свидетельств на приобретение ядовитых веществ и наблюдение за их продажей.
В соответствии с паспортным уставом полицейские чины должны были следить, чтобы никто не проживал без письменного вида, по незаконному, либо просроченному виду и без прописки.
По уставу о питейном сборе на полицию возлагалось следить за его исполнением, как содержателями питейных заведений, так и продавцами напитков в целях поддержания порядка и благочиния, сохранения здоровья людей.
По строительному уставу полиция наблюдала:
Чтобы в городах никакие новые постройки и капитальные перестройки в домах не производились без разрешения местных властей;
Чтобы постройки производились во всем согласно утвержденным планам;
Чтобы принимались меры предосторожности от несчастных случаев.
Помимо вышеизложенных функций на полицию дополнительно возлагались обязанности по:
Обнародованию указов и распоряжений правительства;
Извещению и вызовам в органы власти;
Предупреждению и прекращению всяких непозволенных сборищ;
Исследованию случаев смерти;
Борьбе с азартными играми;
Осуществлению мер по предупреждению и пресечению пожаров, заразных болезней, скотских падежей;
Контролю за соблюдением правил торговли, охоты и рыболовства.
По приговорам судов полиция осуществляла гласный надзор, а в соответствии с «Положением о негласном полицейском надзоре», утвержденным 1 марта 1882 года, и негласный. Негласный надзор был мерой превентивной и производился по указанию Департамента полиции, в том числе и по представлениям местных органов.
Сведения о поднадзорных доставлялись чинами общей полиции, пунктовыми жандармскими унтер-офицерами, а также агентами наружного и внутреннего наблюдения и сосредотачивались в жандармском управлении, где велся учет лиц, состоящих под негласным надзором.
Передача судебно-следственных функций судебным органам привели к столкновению полиции с судебными учреждениями, особенно - мировыми судами, что не способствовало борьбе с правонарушениями. Передача административно-хозяйственных функций земским органам самоуправления, беспомощность которых закладывалась учредительными законами о них, не могла изменить к лучшему организацию жизни на местах. Все это неизбежно привело в последующем к внесению корректив: так называемые контрреформы 80-х гг. сказались и на полиции. Назревала новая волна собственно полицейских реформ.
Новым этапом в развитии центрального аппарата Министерства внутренних дел стал 1880 год. В конце 70-х годов страна переживала внутриполитический кризис, обусловленный сложным положением в деревне, расстройством финансовой системы, вызванным во многом издержками русско-турецкой войны 1877-1878 гг. В это время власть впервые столкнулась с таким явлением, как политический терроризм, к которому стала прибегать партия «Народная воля». III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии как орган политической полиции оказалось несостоятельным в борьбе с террористами. В 1878 году ими был убит начальник III Отделения Н.В. Мезенцев, а в феврале 1880 г. организован взрыв в Зимнем дворце. Несколько террористических актов против видных государственных чиновников было совершено в провинции.
Для разработки мер по «прекращению покушений на государственный и общественный строй» в феврале 1880 года создается «Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного строя». Ее возглавил популярный генерал, герой русско-турецкой войны граф Михаил Тариелович Лорис-Меликов.
Убедившись в низкой эффективности работы III-го Отделения и в то же время в его крайней непопулярности в глазах общественности, он предложил Александру II ликвидировать это учреждение. 6 августа 1880 года III Отделение было упразднено, его функции были переданы в МВД, в Департамент полиции исполнительной, переименованный в Департамент государственной полиции.
Из МВД был выделен Почтовый департамент, на основе которого было образовано Министерство почт и телеграфов, которое возглавил бывший министр внутренних дел Л.С. Маков. Однако вскоре Министерство почт и телеграфов было ликвидировано, а его функции вновь переданы в МВД.
Новым Министром внутренних дел стал М.Т. Лорис-Меликов. Он же стал одновременно и шефом жандармов.
Первым директором Департамента государственной полиции был назначен барон Иван Осипович Велио, в прошлом руководитель Почтового департамента МВД.
В апреле 1881 года его сменил Вячеслав Константинович Плеве. Он руководил Департаментом полиции при трех министрах. В 1902 году стал министром внутренних дел и в 1904 году был убит эсером-террористом.
После реорганизации 1880 года МВД заняло главенствующее место в государственном механизме, а его руководитель стал фактически первым министром империи, обладая уникальной по объему компетенцией. Кроме борьбы с преступностью в его ведении находилась значительная часть внутренних функций государства.
Значение министра внутренних дел в государственном механизме практически не изменилось и после создания в 1905 году в России Совета министров и учреждения должности его председателя. Последний не формировал правительство, и каждый из министров отвечал не перед ним, а перед императором. А с 1906 по 1911 гг. Председатель Совета Министров П.А. Столыпин был одновременно и Министром внутренних дел. Четыре месяца в 1916 году эти должности совмещал Б.В. Штюрмер.
14 августа 1881 года было принято Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Оно давало Министру внутренних дел возможность объявлять в любой части страны положение усиленной или чрезвычайной охраны, что расширяло права полиции в этой местности. При министре образовывалось Особое совещание, руководимое заместителем министра внутренних дел, в составе: двух высших чиновников МВД и двух - Министерства юстиции. На нём рассматривались вопросы об административной высылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся «порочным поведением». Окончательное решение о высылке принимал министр.
В 1883 году министр внутренних дел Д.А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в административном порядке высылать любое лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия». Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» постоянно продлевалось и действовало до 1917 года.
Структура министерства по своим функциям делилась на полицию безопасности и полицию благосостояния. Под первой понималась борьба с преступностью и охрана правопорядка, под второй - управление значительной частью внутренних функций государства. Министр, среди прочего:
Разрешал созыв земских собраний и утверждал их постановления, а также постановления городских дум;
Выдавал разрешения на открытие периодических изданий и прекращал их выпуск;
Утверждал постановления дворянских собраний;
Разрешал переход из одного вероисповедания в другое;
Руководил санитарными мероприятиями;
Утверждал комитеты для строительства казенных зданий;
Назначал и увольнял земских исправников и устанавливал размеры некоторых сборов.
В сфере полиции безопасности министр осуществлял высшее руководство всей полицией империи.
В 1882 году был введена должность «товарища министра, заведующего полицией и командира Отдельного корпуса жандармов». Непосредственно ему подчинялся директор Департамента полиции. Это было основное и самое большое структурное подразделение центрального аппарата МВД, быстро развивающееся в начале 80-х годов. Департамент государственной полиции имел в своем составе четыре структурных подразделения: распорядительное, законодательное, секретное делопроизводство и судебный отдел, наблюдающий за производством дел о государственных преступлениях.
В 1883 году Департамент государственной полиции был преобразован в Департамент полиции, состоящий из пяти делопроизводств.
Первое (распорядительное) - ведало вопросами назначения, увольнения, награждения сотрудников полиции.
Второе (законодательное) - занималось «организацией полицейских учреждений во всех местностях Империи», а также мерами «по предупреждению и пресечению явного соблазна, разврата в поведении, по прекращению пьянства и нищенства».
Третье - собирало негласным путем сведения о людях, изъявивших желание издавать газеты, журналы, открывать частные школы, выехать за границу, а также поступить на государственную службу. Оно вело переписку «по доносам и заявлениям частных лиц, по преступлениям общеуголовного характера и другим предметам», а также контролировало розыск преступников.
Четвертое - организовывало работу Особого совещания при министре внутренних дел и контролировало проведение дознания по делам о государственных преступлениях.
Пятое делопроизводство наблюдало за исполнением «состоящихся решений по делам о государственных преступлениях». В нем был справочный стол, в котором имелись списки и фотографии лиц, «обративших на себя внимание правительства».
В 1894 году в составе Департамента полиции было образовано новое делопроизводство. Оно контролировало производство и хранение взрывчатых веществ, соблюдение винной монополии, законодательство о евреях, а также занималось проблемами взаимоотношений между владельцами предприятий и рабочими.
В 1898 году был создан Особый отдел Департамента полиции, руководивший заграничной внутренней агентурой, обобщавший результаты перлюстрации писем. В компетенцию этого отдела входили также борьба с антиправительственными изданиями, выходившими в России и за границей.
В конце XIX и начале XX века в центральный аппарат министерства помимо Департамента полиции входило 20 учреждений. Это были:
Совет министра;
Главное управление почт и телеграфов;
Главное управление по делам печати;
Хозяйственный департамент;
Департамент духовных дел и иностранных исповеданий;
Медицинский департамент;
Департамент общих дел министерства;
Земский отдел;
Переселенческое управление;
Управление по делам о воинской повинности;
Ветеринарное управление;
Канцелярия министра;
Канцелярия министра по делам дворянства;
Медицинский совет;
Статистический совет;
Центральный статистический комитет;
Техническо-строительный комитет;
Ветеринарный комитет;
Инспекция по дорожной части;
Управление Отдельным корпусом жандармов.
Совет министра выполнял, главным образом, совещательные функции, а также рассматривал дела об увольнении земских начальников.
В ведении Главного управления по делам печати находились:
Руководство цензурными комитетами и отдельными цензорами;
Издание списков запрещенных книг;
Возбуждение судебного преследования против лиц, нарушивших цензурные правила.
Хозяйственный департамент и Департамент духовных дел иностранных исповеданий занимались, соответственно, хозяйственным обеспечением министерства и контролем за деятельностью иноверческих конфессий.
Департамент общих дел ведал кадровыми вопросами. В нем, в частности, велись дела о назначении, увольнении, перемещении и награждении губернаторов и градоначальников, о назначении чиновникам министерства добавочного жалования и установлении пенсий их детям. Департамент вел всю финансовую деятельность министерства. В его же ведении находилась министерская типография.
Санитарными и медицинскими вопросами занимались Медицинский департамент и Медицинский совет. Первый ведал, главным образом, организацией санитарных мероприятий, второй был высшим врачебно-научным, врачебно-полицейским и врачебно-судебным учреждением. Медицинский совет осуществлял цензуру всех медицинских изданий, включая поваренные книги и народные лечебники, рассматривал медицинские открытия, исследовал и разрешал к употреблению новые препараты и хирургические инструменты. Совет рассматривал материалы о скоропостижно умерших и проводил химическую экспертизу препаратов, которые использовались в ходе расследования уголовных дел. Все постановления совета утверждались министром.
Организация переселения крестьян на новые земли от разработки маршрутов передвижения до организации питания в пути возлагалась на Переселенческое управление МВД.
Как видно из перечня департаментов и их функций, МВД того периода занималось решением широкого диапазона внутренних дел государства.
Причин безуспешности полиции в годы правительственного кризиса 70-х - начала 80-х годов XIX в. было множество. Главной же из них, на наш взгляд, были недостатки в оперативно-розыскной деятельности, а точнее - ее негибкость и даже косность. Дело в том, что во второй половине XIX в. полиция продолжала искать врагов государства вблизи трона, прямо прозевав этап революционного движения, на котором в борьбу с самодержавием включились разночинцы. Образно говоря, агентурные сети были расставлены слишком высоко и дичь проскальзывала под ними.
III отделение не могло эффективно бороться с революционерами именно потом, что его агентура освещала сравнительно узкий слой российского общества. Для того, чтобы расширить сферу агентурного проникновения, необходимо, было создать принципиально новую службу, специально приспособленную для этой цели. Почин здесь был положен в 1866 г., когда после покушения Каракозова на Александра II при Санкт-Петербургском градоначальнике было создано «Отделение по охранению порядка и общественного спокойствия». В 1883 г. было утверждено положение «Об устройстве секретной полиции в Империи», которое предусматривало создание таких же отделений в наиболее крупных городах.
Руководство этими органами возлагалось на Инспектора секретной полиции, которым был назначен подполковник Г.Л. Судейкин. В том, какие принципы клал Судейкин в основу работы своего ведомства, можно судить по написанному им циркуляру, в котором он изложил свои взгляды на способы, цели и задачи агентурной работы. Судейкин предполагал:
«1) Возбуждать с помощью особых активных агентов ссоры и распри между различными революционными группами;
2) распространять ложные слухи, удружающие и терроризирующие революционную среду;
3) передавать через тех же агентов, а иногда с помощью приглашений в полицию и кратковременных арестов, обвинения наиболее опасных революционеров в шпионстве;
4) вместе с тем дискредитировать революционные прокламации и разные органы печати, придавая им значение агентурной, провокационной работы».
Апофеозом деятельности Судейкина была вербовка члена Военного Центра «Народной Воли» штабс-капитана С.Л. Дегаева, при помощи которого Судейкин намеревался создать контролируемое революционное подполье с Дегаевым во главе. Этим планам не суждено было сбыться, так как 16 декабря 1883 г. Судейкин был убит собственным агентом Дегаевым. Однако разработанные им методы работы были восприняты и развиты Департаментом полиции.
В 1898 г. в составе Департамента полиции был создан Особый отдел, который руководил работой с заграничной и внутренней агентурой, обобщал результаты перлюстрации писем и наблюдал за политическим настроением рабочих. В компетенцию этого отдела входила также выемка и систематизация всех противоправительственных книг, брошюр, воззваний и прокламаций, напечатанных в России и за рубежом. Сюда стекалась вся информация, полученная оперативным путем, отсюда исходили указания, касавшиеся деятельности вновь создаваемых розыскных органов.
В конце XIX в. русская сыскная полиция начинает применять «научные методы раскрытия преступлений», под которыми понимались антропометрия, дактилоскопия и фотография. Возникает и развивается система учета.
31 мая 1890 г. приказом Санкт-Петербургского градоначальника генерал-лейтента Гресснера при сыскной полиции столицы было открыто первое антропометрическое бюро. Первые же месяцы его работы принесли ощутимые результаты, вследствие чего было принято решение обмениваться регистрационными карточками с провинциальными бюро, учрежденными вслед за Санкт-Петербургским.
Еще в 1886 г. при Санкт-Петербургской сыскной полиции был образован так называемый стол привода, задача которого определялась как «наведение справок о судимости и проверка домашней прислуги, кучеров, дворников и швейцаров». Отдел этот, однако, работал в целях сыска и постоянно обменивался информацией с регистрационным бюро.
Появившаяся в конце XIX в. дактилоскопия также была взята на вооружение российской полицией. В отличие от английской русская полиция не отказалась безоговорочно от антропометрии в пользу дактилоскопии, а стремилась сочетать эти методы. Начальник Московской сыскной полиции В.И. Лебедев считал, что если даже на месте происшествия лежит готовая дактилограмма преступника, все равно, прежде чем искать субъекта с определенной формулой, необходимо знать его рост, приметы, цвет глаз и т.д. Причем сведения эти сыщик получит намного быстрее, чем специалист по дактилоскопии заметит хотя бы один отпечаток пальца. Между тем, «по данным о росте, меркам одежды и особым приметам можно задержать преступника, не дожидаясь длительного процесса отыскания и проявления дактилоскопических оттисков, которых может и вовсе не найтись».
Конвойная стража . 6 августа 1864 года Отдельный корпус внутренней стражи был упразднен. Ее обязанности возложили на местные и резервные войска.
С начала 1862 года начата работа по реорганизации местных войск. Она происходила одновременно с созданием новых военно-административных органов военного управления – военных округов. В состав местных войск входили 6 вновь образованные крепостные полки, губернские резервные, крепостные батальоны, уездные, местные и этапные команды, военно-арестантские роты.
В каждой губернии для руководства местными силами учреждалась должность губернского воинского начальника, ведавшее рекрутскими наборами, препровождением арестантов и ссыльных, караульной службой и другими вопросами. Всего же в начале 70-х годов в составе местных войск для внутренней службы имелось: 70 губернских батальонов и 605 команд разных наименований.
Новый этап в развитии конвойной стражи проходил в период контрреформ 1880-1890-х годов. Конвойные команды составили конвойную стражу России. Команды находились в двойном подчинении: по строевой и хозяйственной части они подчинялись Военному министерству; по служебной – Главному тюремному управлению МВД.
Комплектование происходило на общих основаниях, срок службы такой же, как в армии. Главный инспектор по пересылке арестантов, пользовавшийся правами начальника дивизии, руководил службой, комплектованием и другими вопросами. Обучение конвойных команд производилось по специальной программе, высочайше утвержденной 16 мая 1883 г. этим командам была присвоена своя форма одежды.
Развитие пожарной охраны. Середина XIX века явилась заметной вехой в развитии пожарной охраны России. 178 марта 1853 года утверждается «Нормальная табель состава пожарной части в городах». В соответствии с этим документом штатный состав команд впервые стал определяться не по «высочайшему разрешению», а в зависимости от численности населения. Все города делились на семь разрядов. К первому относились города с населением до двух тысяч жителей, а к седьмому – от 25 до 30 тысяч. Число пожарных в каждом разряде, начиная с первого, составляло соответственно 5, 12, 26, 39, 51, 63 и 75 человек, возглавляемых брандмейстером. Проекты штатов, составленные губернаторами городов, утверждались Министерством внутренних дел.
В 1857 году переиздается «Пожарный устав». В нем, в частности, предусматривалось образование в городских районах пожарных частей. Однако большая часть требований этого устава повторяла ранее изданные положения, в связи с чем он в кодификационном порядке был исключен из Свода законов Российской империи и потерял свою силу.
Наряду с профессиональными командами, подчиненными полиции, создаются вольнонаемные команды, принадлежащие городскому самоуправлению, общественные команды и добровольные пожарные дружины.
По инициативе Главного совета Российского пожарного общества с июля 1894 года в Санкт-Петербурге стал ежемесячно выходил журнал «Пожарное дело».
В 1873 году решением Государственного Совета земским учреждениям было предоставлено право издавать обязательные правила по мерам предосторожности от пожаров и их тушению в сельской местности. Как отмечали специалисты, увеличение количества постановлений и циркуляров, к сожалению, не давало достаточных гарантий для уменьшения числа пожаров и их последствий. В среде пожарных росло мнение о неудовлетворительном положении дел, но изменить что-либо они не могли.
По состоянию на 1892 год в России насчитывалось постоянных профессиональных команд – 590, добровольных городских – 250, сельских – 2026, заводских – 127, военных – 13, частных – 12, железнодорожных – 2. Численность личного состава в них – 84241 человек. На вооружении пожарных формирований находилось 4970 линеек, 169 паровых насосов, 10 118 больших пожарных насосов, 3758 ручных насосов и гидропультов, 35390 бочек, 4718 багровых ходов, 19 лазаретных фургонов. Эти сведения касаются 1624 населенных пунктов и территорий, включая Финляндию, Кавказ, Туркестан, Сибирь.