Прогнозирование - это процесс разработки прогнозов, или научная деятельность, направленная на выявление и изучения возможных альтернатив будущего развития. Прогнозирование является важным звеном между теорией и практикой во всех отраслях жизни общества. Прогнозирование использования земельных ресурсов позволяет решать задачи эффективного и рационального использования земель, дает возможность обеспечивать баланс спроса и предложения на землю.
Задача прогнозирования с одной стороны - выявить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в использовании земель, и с другой стороны - способствовать выработке оптимальных и перспективных планов, опираясь на составленный прогноз.
Прогнозирование использования земельных ресурсов носит комплексный характер и включает в себя:
1) Экономический прогноз - исследуют перспективы развития отдельных элементов производительных сил и производственных отношений: производительности труда; использование и воспроизводство трудовых ресурсов и основных фондов; объектов инвестиций; темпов экономического роста; определение объемов, состава и качества получаемой продукции;
2) Прогнозирование использования земельных ресурсов дает анализ современного использования земельных ресурсов, ведется перераспределение и освоение новых земель, перераспределение земель между собственниками;
3) Социальный прогноз - включает потребление населением продуктов питания и непродовольственных товаров, розничный товарооборот, развитие отраслей непроизводственной сферы: общее и непрофессиональное образование, культуру и искусство, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения.
4) Прогнозирование демографической ситуации охватывают движение народонаселения и воспроизводство трудовых ресурсов, уровень занятости трудоспособного населения, его квалификационный и профессиональный состав. Они включают показатели численности и естественного движения населения (рождаемость, смертность), соотношение по половому и возрастному составу и др.
Основная направленность прогнозирования использования земель города заключается в системном познании связи, зависимости и закономерности факторов и условий их дальнейшего развития. Все прогнозные показатели и критерии отображают максимально точные изменения намечаемых процессов интенсификации земель города.
В основной состав показателей при прогнозировании использования земель города входит земельный фонд города с подразделением земель на территориальные зоны. Прогнозирование использования земель города предусматривает изменение пропорций между территориальными зонами города, или увеличение площади города за счет прилегающих земель к городу, если это не противоречит федеральным законам.
На современном этапе при разграничении собственности на землю основной целью прогнозирования становится создание научных предпосылок, включающих альтернативное предвидение распределения земельных ресурсов города, оценку и обоснование возможных последствий.
Разработка прогноза использования земель города, это построение модели будущего, поиск наилучшего, реалистичного, экономически эффективного и экологически верного пути развития города.
Процесс прогнозирования обнаруживает вероятность различных направлений в использовании земель, а также содержит материалы необходимые для разработки плановых и хозяйственных документов.
В силу того, что земельные ресурсы занимают ключевое место в хозяйственном комплексе страны и являются одним из главных элементов жизни общества, прогнозирование использования земель города дает возможность эффективного и экономически рационального использования городских земель.
Проблема упорядочения городских землепользовании имеет огромное хозяйственное значение. Это обусловлено упадком сельского хозяйства, оттоком жителей из сельской местности и увеличением числа жителей в городах. Основные доходные предприятия расположены в пределах городской черты, также в городах сосредоточен основной капитал. Все эти условия вызывают необходимость усовершенствования использования пользования городских территорий, создания наиболее благоприятных условий для проживания населения с эстетической и экономической точки зрения.
Целью прогнозирования земель городов является гарантирование проведения реальной научно-обоснованной политики использования городских земель, а также разработка комплекса взаимосвязанных мероприятий по совершенствованию городских землепользовании в условиях многообразия форм собственности на землю.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
В соответствии с п.2 ст.41 Градостроительного кодекса Российской Федерации №190-ФЗ от 29.04.2004г. подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.
При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
Проект планировки территории - градостроительная документация, определяющая планировочную структуру, зонирование территории, развитие застройки, культурно-бытовое и транспортное обслуживание, инженерное обеспечение.
Необходимость разработки проектов планировки регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и обусловлена отсутствием для данной территории утверждённой градостроительной документации, а также в случае изменения целевого назначения земель.
Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.
Основная часть проекта планировки территории включает в себя:
1. чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: (красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
2. положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.
Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.
Материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат:
1) схему расположения элемента планировочной структуры;
2) схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории;
3) схему организации улично-дорожной сети, которая может включать схему размещения парковок (парковочных мест), и схему движения транспорта на соответствующей территории;
4) схему границ территорий объектов культурного наследия;
5) схему границ зон с особыми условиями использования территорий;
6) схему вертикальной планировки и инженерной подготовки территории;
7) иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории.
Пояснительная записка содержит описание и обоснование положений, касающихся: определения параметров планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности; иных вопросов планировки территории.
Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.
Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров градостроительному регламенту.
Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
Красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
Линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
Границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты;
Границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства;
Границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
Границы территорий объектов культурного наследия;
Границы зон с особыми условиями использования территорий;
Границы зон действия публичных сервитутов.
Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.
В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и может осуществляться подготовка градостроительных планов застроенных земельных участков.
Градостроительная деятельность в Пермском крае должна обеспечивать:
1) создание условий, благоприятных для устойчивого экономического и социального развития Пермского края, роста благосостояния, экономической самостоятельности, эффективной занятости и социальной защищенности населения Пермского края, повышения конкурентоспособности экономики Пермского края;
2) сохранение исторического и природного своеобразия территории Пермского края, особенностей ее планировочной структуры, природных и природно-антропогенных ландшафтов, природных экосистем, индивидуального архитектурного облика городских и сельских населенных пунктов;
3) доступность для населения (включая маломобильные группы населения) объектов транспортной, инженерной, социальной инфраструктур, территорий общего пользования;
4) энергосбережение и повышение энергетической эффективности при проектировании и строительстве объектов капитального строительства.
5) безопасность зданий, сооружений в процессе их эксплуатации.
Полномочия органов государственной власти Пермского края в области градостроительной деятельности осуществляют:
1) губернатор Пермского края;
2) законодательный (представительный) орган государственной власти Пермского края - Законодательное Собрание Пермского края;
3) высший исполнительный орган государственной власти Пермского края - Правительство Пермского края;
4) исполнительные органы государственной власти Пермского края, уполномоченные в области градостроительной деятельности.
Документом территориального планирования Пермского края является схема территориального планирования Пермского края. Подготовка схемы территориального планирования Пермского края осуществляется в составе одного или нескольких документов территориального планирования Пермского края.
Подготовка схемы территориального планирования Пермского края осуществляется применительно ко всей территории Пермского края или к ее части.
Документами территориального планирования муниципальных образований в Пермском крае являются схемы территориального планирования. Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития Пермского края, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Пермского края (при их наличии) с учетом иных программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджета Пермского края, местных бюджетов муниципальных образований Пермского края, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Схема территориального планирования Пермского края, схемы территориального планирования муниципальных районов Пермского края, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.
Порядок подготовки и утверждения генеральных планов поселений, городских округов Пермского края
Решение о подготовке проекта генерального плана поселения, городского округа Пермского края, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимается соответственно главой администрации поселения, главой администрации городского округа Пермского края.
В целях определения стратегии развития территории поселения, городского округа подготовке генерального плана поселения, городского округа могут предшествовать исследования в области градостроительного проектирования.
При принятии решения, глава местной администрации поселения, городского округа определяет орган местного самоуправления поселения, городского округа, обеспечивающий подготовку проекта генерального плана или проекта о внесении изменений в генеральный план поселения, городского округа, а также сроки и условия финансирования работ.
Подготовка проекта генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также предложений заинтересованных лиц.
Органы местного самоуправления поселения, городского округа Пермского края обеспечивают доступ к проекту генерального плана поселения, городского округа Пермского края и материалам по обоснованию такого проекта в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.
Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана поселения, городского округа Пермского края, а также предложения о внесении изменений в указанные генеральные планы. Предложения направляются в письменном виде в органы местного самоуправления соответствующего поселения, городского округа Пермского края и подлежат рассмотрению в тридцатидневный срок. Заинтересованное лицо должно быть в письменной форме уведомлено о результатах рассмотрения его предложения.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. В целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях по проекту генерального плана поселения, генерального плана городского округа территория населенного пункта может быть разделена на части. Численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой территории, должна составлять не менее десяти и не более двадцати пяти процентов от всей численности населения, проживающего или зарегистрированного на территории населенного пункта. Для населенных пунктов с населением менее одной тысячи человек территория населенного пункта при проведении публичных слушаний на части не делится.
Внесение в генеральный план поселения, городского округа изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний.
Проект генерального плана поселения, генерального плана городского округа до его утверждения подлежит согласованию в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Глава администрации поселения, городского округа с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и о направлении его в представительный орган муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.
Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе администрации поселения, главе администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе администрации поселения, главе администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.
Местное самоуправление Древней Руси
Немаловажным признаком наличия местного самоуправления в городах является, на наш взгляд, образование на посадских улицах отдельных общин. Члены этих общин назывались уличанами и имели своих выборных уличанских старост. У них были даже свои уличанские суды, сходки и вече.
Компетенция местного общинного самоуправления. Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сложились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.
Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.
С. В. Юшков, характеризуя новгородское вече по , отмечает, что «вече, прежде всего, было законодательным органом». Оно выбирало, сменяло должностных лиц и, следовательно, осуществляло высший контроль за ними. Вместе с тем вече ведало финансами : устанавливало налоги и производило их раскладку. Оно ведало и внешней политикой - объявляло войну и заключало мир. Вече, кроме того, обладало высшей судебной властью .
Посадские и тысяцкие относились к исполнительной власти . Посадники Новгорода принимали участие в суде, вели непосредственно переговоры с соседними государствами. Тысяцкие в Новгороде регулировали торговлю, были судьями по торговым делам.
Мы видим, что старший город решал общегосударственные проблемы с помощью непосредственной формы демократии, которой являлось вече, и с помощью выборных должностных лиц, представлявших исполнительную власть.
Что же касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, пригородов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече, приближенного к нуждам и потребностям местных жителей.
Сюда, по-видимому, относились вопросы организации сбора налогов, обработки земли, производства различного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового дела, обустройство территорий и т. д.
К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции.
Кроме того, в связи с тем, что все-таки вече избирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были: участие старост в общегородском вече, право старост представлять других участников в общегородском вече.
Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и оперативное управление делами местного значения, собирали народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представляли их интересы в различных отношениях, вплоть до заключения международных договоров .
Правовую основу организации и деятельности местного самоуправления составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения вече частей города, улиц, пригородов, отдельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоречить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с греками от 945 года.
Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. На первой странице договора встречается целый ряд имен послов, отправленных в Грецию для заключения договора . Здесь, кроме послов от Игоря, от сына его Святослава, от княгини Ольги встречаются имена послов от какой-то славянки Предславы, от дружинников и от купцов, т. е. здесь мы встречаем представителей общин как самоуправляющихся единиц.
Конечно же, наличие тех или иных полномочий и их реализация связаны с материальной базой общинного самоуправления. Б. Чичерин считал, что выгоды, т. е. положение членов общины, зависят от ее имущественного состояния. По его утверждению, как частная корпорация община имела свое имущество, свое хозяйство, свой бюджет , улицы, дороги, водные пути, здания. Она владела также землей. По существу, общине принадлежало имущество, предназначенное для общественных потребностей. Наличие имущества как раз и являлось основой властных полномочий общины, с помощью которых она осуществляла свои функции.
Б. Чичерин рассматривал общину как местный союз в отношении к своим членам, как юридическое лицо , владеющее имуществом, как центр управления. Уже в данный период местное самоуправление в форме общины располагало всеми необходимыми признаками экономической и юридической самостоятельности.
Соотношение местного общинного самоуправления с центральной властью. Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяжении всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.
В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, являвшимся политическими центрами. Из вышеуказанного выражения Нестора: «Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут» вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом , обязательным к исполнению воли, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т. д.
В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, которые избирались уличанскими, пригородными вече, фактически не подчинялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех вече, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должностных лиц.
Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги. И Святослав выполнил указание земщины.
Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав общегородского вече обязательно входили представители частей старшего города, улиц, общин, пригородов. Подобная форма, судя по источникам русского права, а также по выводам ряда юристов и историков, была достаточно распространенной на Руси.
Такой подход к формированию высшего законодательного органа, каким являлось вече старшего города, объединял интересы людей как в политическом, так и в экономическом смысле.
В итоге это стало одним из важных шагов к формированию государственности. Вначале славяне объединялись вокруг городов, затем города стали тяготеть к более крупным политическим центрам. Объединение крупных городов с их пригородами как раз и составило в итоге то, что называется государством.
Применительно к данному периоду самоуправление можно определить как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующееся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решений центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения.
Развитие местного самоуправления после принятия христианства
Принятие в 988 г. христианства оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежним элементам - славянскому и варяжскому - присоединился новый элемент - византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.
С появлением христианской веры расширяется круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными и территориальными общинами у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающее в себе производственно-территориальный принцип построения.
В Пскове, например, духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор, который избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.
Старое земское устройство, составлявшее основу жизни русского общества, продолжало существовать по-прежнему, охраняло законную самостоятельность общества от всяких внешних притязаний, способствовало его постепенному и правильному развитию и не допускало погибели русского народа в княжеских междуусобицах и войнах с внешними неприятелями.
Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись младшие города, пригороды, селения, волости, погосты.
Городами тогда назывались те главные крупные общины, к которым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды и имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором.
Своеобразным было административное устройство Пскова. В административном отношении город Псков делился на шесть концов, или районов. Концы делились на улицы. Остальная территория Псковской земли делилась на 12 пригородов. Пригороды подчинялись кончанским органам власти. К каждому концу прикреплялось по два пригорода.
Пограничная территория Пскова делилась на так называемые губы, или округа, которые, в свою очередь, делились на волости. Волости делились на несколько сел и деревень.
Сельские общины Руси делились на села и починки, а несколько сел и починков, состоявших друг с другом в связи, составляли новые центры, подчиненные городам, и назывались волостями.
Очевидно, что административное деление было тесно связано с наличием производственного фактора и внешней торговли. Более того, производственный фактор определял административное деление. С ростом числа производственных общин изменялось административное деление города: все части города, пригороды, погосты, селения находились в вертикальном соподчинении. Несмотря на это, местное самоуправление действовало. Это обусловлено было тем, что оно держалось на собственности, принадлежавшей общинам.
Экономическую основу местного самоуправления составляли различные общины по роду занятий. Общины представляли собой, как правило, немногочисленные производственные или торговые коллективы. Общин насчитывалось на территории улицы, части города, в городе большое количество.
Община основывалась в основном на производстве. Она самостоятельно создавала себе материальную основу и, естественно, имела обособленное имущество, которым самостоятельно распоряжалась. Все вопросы, связанные с распределением результатов труда, решались на общем собрании или вече общины. Община защищала состоявших в ней членов во внешних отношениях, несла ответственность за их действия.
В Новгороде в данный период насчитывалось свыше 50 видов ремесел. Мастеровые люди составляли здесь основную массу населения, т. е. община сохранила производственно-территориальный характер. Жители общин занимались земледелием, бортничеством, пчеловодством, рыболовством, ремеслом, строительством, торговлей, извозом, разведением животных и т. д. Люди отдавали предпочтение тому, что давало средства для существования и обеспечения нормальных жизненных условий.
В Пскове значительное место занимали ремесло, строительное дело, торговля. Общины имели такие ремесла, как кожевенное, скорняжное, суконное, портняжное, сапожное, горшечное, шапочное и т. д. Здесь общинами выращивались лен, рожь, хмель, выделывалась пенька, производились воск, рыбий жир, осуществлялись рыболовство, охота, пчеловодство.
Общины данного периода представлены в литературе XIX в. и источниках русского права более ясно и определенно. Это проявляется в том, что, например, купеческие общины показаны в качестве органов местного самоуправления, формировавшихся только из числа купцов, имевших свои капиталы и вносивших вклад в общинную казну в виде определенной суммы денег .
Особенно отчетливо показана сущность формирования купеческих общин в Новгороде. Грамота Всеволода церкви св. Ивана на Петрятином дворе указывает: «А кто хочет в купечество вложиться в Иваньское и дасть купцам пошлым людям вклада 50 гривен серебра, а тысяцкому сукно ипьское, а не вложится в купечество и не дасть 50 гривен серебра, ино то не пошлый купец».
Общины и сотни «черных людей» составляли люди, которые имели свои дворы на городской общинной земле и были хозяевами, и все лежащие на них земские повинности определялись долею общинной земли, находящейся в их владении. Все же городские жители, не имевшие в своем владении общинной земли, не считались членами общины и не имели голоса в общинном управлении, не несли тягла.
Это свидетельствует о том, что в общину могли вступать только те, кто обладал имущественным цензом.
То же самое говорится о земских ремесленниках, т. е. об общинах ремесленников. Земскими ремесленниками назывались те, которые владели определенною долею общинной городской земли и как члены общины несли со своих ремесел земское тягло и через своих выборных старост участвовали в земском управлении.
Об имущественном цензе формирования общин свидетельствует Русская Правда : членом верви (общины) признавался только тот, кто ежегодно вносил определенную сумму.
Таким образом, практика и законодательство того периода закрепили имущественный ценз формирования общины, являвшейся первичным институтом местного самоуправления. Из этого следует, что управлять общественными делами имел право тот, кто владел определенным имуществом и входил в состав производственной, купеческой и иной общины.
Формы осуществления самоуправления оставались теми же, что и в дохристианский период.
Во-первых, сохранили свою значимость вече (собрания) улиц, частей города, погостов, селений, волостей, общин, в которых принимали участие только члены общин. Деятельность вече по-прежнему носила соподчиненный характер. И. Д. Беляев отмечает следующее: «Целый край, тянувший к своему старому городу, одновременно с властью княжеской управлялся вечем старого города, от которого зависели и пригороды; в каждом пригороде было также свое вече, которому повиновались волости, тянувшие к городу; равным образом волости и каждая мелкая община имели свой мир, свое вече, приговору которого должны были повиноваться члены общины» .
Местное самоуправление данного периода выступает в роли института управления, с развитием которого связано укрупнение административных единиц путем объединения общин вокруг старших городов и пригородов, создание крупных политических центров.
Во-вторых, местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече. Как правило, это были старосты общин, старосты улиц, кончанские старосты (в Новгороде и Пскове), сельские, волостные и губские старосты и т. д. Кроме того, история упоминает о сотских, которые избирались сотнями. Под сотнями понимаются отдельные общины, действовавшие в городах. Сотские упоминаются не только в Новгороде, но и в Киеве, Владимире, Галиче.
Старосты и сотские осуществляли исполнительно-распорядительные функции.
Компетенция местного самоуправления в данный период носит более или менее определенный характер. Вече частей города, пригородов, малых городов, волостей, сел выполняло свои функции, избираемые на вече должностные лица - свои.
Например, к компетенции концов города Пскова были отнесены вопросы вооружения определенного количества войск, строительства городских стен, участия при заключении договоров с соседними государствами, управление пригородами, сбор налогов, строительство мостовых в городах, организация производства по различным направлениям.
По Уставу Ярослава черные сотни, являвшиеся единицами местного самоуправления, несли повинности содержать мостовые в городе наравне с прочими классами, а также поддерживать городские укрепления.
Компетенция, которой обладали части города или иные самоуправляющиеся производственные и территориальные единицы, разделялась на компетенцию вече и компетенцию выборных должностных лиц.
На вече (собраниях) решались наиболее важные вопросы местного значения и внутренней жизни общин, а также имеющие общегородское значение.
Выборные должностные лица (старосты, сотники) обладали компетенцией, производной от компетенции вече. Они выступали в роли исполнителей воли, выраженной на вече, и обязаны были реализовать все его решения. За старостами, сотскими были закреплены функции исполнительно-распорядительного характера. Вече (собрание) принимало решения, старосты и сотники были обязаны организовать их выполнение.
Староста улицы (уличанский староста) в Новгороде организовывал выполнение работ по благоустройству, осуществлял надзор за порядком, вел учет жителей-собственников, разрешал и регистрировал сделки на земельные владения, дворы и дома.
Уличанские старосты в Пскове, кроме того, распоряжались денежными средствами уличной общины, вели книги со списками уличан. Относительно старост купеческих общин и сотников И. Д. Беляев замечает: «Эти представители и начальники каждой общины управляли всеми делами и судом: они же собирали и заведовали вкладами, получаемыми ими от всякого нового члена, поступающего в купеческую сотню или общину» .
Для осуществления компетенции необходимо было иметь не только производственную базу, но и финансовые ресурсы. По утверждению И. Д. Мартысевича и О. В. Мартышина, концы и улицы городов Новгорода и Пскова обладали своими денежными средствами. Хотя О. В. Мартышин высказывает только предположения.
Союзы общин, в роли которых выступали концы и улицы, имели свои сводные финансовые ресурсы для общественных нужд.
В литературе имеются сведения о том, что союзы общин вполне могли организовывать общие фонды распределения выручки. Постепенно начала складываться финансовая система Древней Руси. Основным источником доходов казны старших городов, являвшихся политическими центрами, была дань, которую общины «платили мехами с дыма, или обитаемого жилища, некоторые по шляху от рала» . Дань взималась двумя способами: «повозом», когда она привозилась в Киев, и «полюдьем», когда князья или княжеские дружины сами ездили за нею.
Кроме того, налогообложение существовало в форме торговых и судебных пошлин. Они взимались за провоз товаров через горные заставы, за перевоз товаров через реку, за право иметь склады, устраивать рынки , за взвешивание и измерение товаров. В организации сбора дани и пошлин принимали непосредственное участие территориальные органы местного общинного самоуправления. Часть этих налогов оседала на местах, а часть направлялась в центральную казну старшего города. Источниками доходов местного общинного самоуправления были отдельные торговые пошлины: гостиная, уплачиваемая купцами, приезжавшими из иных городов или земель; мост, собираемая за провоз товаров через заставы; провоз, собираемая за переправу через реки; пятно, собираемая за клеймение лошадей. Указанные виды пошлин не всегда передавались в распоряжение местного общинного самоуправления. Иногда эти доходы поступали в центральную княжескую казну. Все зависело от возможностей центральной власти вести сбор таких пошлин.
Судя по жизненному уровню Новгородской и Псковской земель, а он был самым высоким на Руси, органы местного общинного самоуправления преобладающую часть продукции и доходов оставляли на собственное развитие. Центральная власть способствовала этому и всячески поддерживала местную власть, составлявшую опору центра. Ибо это было главное условие укрепления и развития государства.
Наличие достаточной материально-финансовой базы позволяло местному самоуправлению решать собственные задачи и задачи, вытекающие из решений вышестоящих вече, вплоть до вече старшего города.
Правовую основу местного общинного самоуправления данного периода составляли Русская Правда, княжеские уставы, грамоты. Так, в Русской Правде есть сведения об устройстве Новгорода, о его делении на концы, улицы, сотни, о том, что сотен было всего десять. Это же известие о сотнях подтверждается уставом Всеволода Мстиславича.
В Русской Правде имеются сведения о том, что вся русская земля в смысле уплаты вир по уголовным делам была разделена на общины, называвшиеся вервями. В статьях Русской Правды по гражданским делам имеются также указания на общинное устройство русской земли.
Важнейшим историческим памятником русского права является Псковская судная грамота, объединившая в себе ряд статей, регулирующих развитие производственных общин и товарно-денежных отношений. В основном эти статьи посвящены нормам гражданского права . К ним отнесены земельные отношения, договоры найма на работу, договоры хранения , поклажи и т. д. Во всех этих правоотношениях участвовали общины, выступавшие в роли юридического лица.
Уставная грамота Всеволода, данная церкви Иоанна Предтечи на Опоках, также является документом, дающим представление о том, что местное самоуправление в Новгороде действовало в общинах, составляющих приходы, улицы, концы.
Уставная грамота Всеволода уже с большей ясностью определяет форму проявления местного самоуправления, его территориальную и производственную основу. Из грамоты следует, что производственные, торговые, промысловые общины объединялись по экономическим интересам на определенной территории для совместных действий.
Соотношение местного самоуправления с центральной властью старшего города в большей мере сохраняет существовавший ранее характер.
Вече старшего города по-прежнему выступало в роли высшего законодательного и политического органа власти объединенных союзов общин. Все его решения были обязательны к исполнению вече соподчиненных по вертикали территорий.
Вечевая структура соответствовала структуре административно-территориального деления по соподчиненности. Каждый край русской земли был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром.
Устройство местного самоуправления по-прежнему оставалось общинным. «Развитие княжеской власти нисколько не касалось этого устройства, да и не имело в этом никакой нужды, потому что не было началом противоположным и уничтожающим» .
В большей степени князья зависели от земщины. Так, Новгородская, Киевская, Смоленская, Полоцкая, Волынская, Черниговская, Рязанская, Муромская земщины имели весьма сильное воздействие на князей. Свои решения князья должны были согласовывать с земщиной, князей приглашала земщина и даже смещала их с должности.
Например, князья смоленские были очень ограничены земщиной, так как не могли опереться на дружину, которая была заодно с земщиной. Здесь земщина принимает самое активное участие во всех княжеских делах, в том числе в заключении договоров с другими землями и государствами в войнах, которые вели князья смоленские.
Местное самоуправление в период нашествия монголо-татар. В период монголо-татарского нашествия, в начале его владычества, земщина (местное самоуправление) по-прежнему принимала участие в государственных делах и в отношениях князей друг к другу. Но такой порядок существовал только до середины XIV столетия. Это было обусловлено тем, что московские князья сделались первенствующими. Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления значения земщины являлось сосредоточение в руках князей, с помощью татар, огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина (местное самоуправление) настолько лишилась своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично. Русская земщина подпала под двойной гнет. С одной стороны, подати выколачивали татарские ханы, с другой - русские князья.
Внутреннее устройство земщины во время татарского правления оставалось прежним.
В данный период происходит существенное изменение в структурной связи городов и пригородов. Старшие города утратили свое прежнее значение, их практически не стало. Татарское владычество внесло в структуру власти свои коррективы. Если до нашествия татар объединяющим началом было вече старшего города, которому подчинялись все остальные вече, то при правлении татар такого соподчинения по линии вече уже не существовало в большинстве русских земель.
Из этого следует, что монголо-татары разрушили основу, объединяющую славянские общины, - представительную власть, которая концентрировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Разобщение союзов славянских общин, с которым было связано упразднение народного представительства, способствовало длительному удержанию господства монголо-татар над русским народом. Разобщенный народ не представлял для татар опасность.
Порядки, установленные завоевателями, приостановили процесс объединения общин вокруг старших городов и фактически уничтожили начавшееся было устремление к формированию единого русского государства в форме народного представительства. В этот же период был нанесен серьезный удар по общинному устройству. Общины теряли роль самоуправляющихся единиц. Они разорялись монголо-татарами экономически и нейтрализовались политически. Основная часть дохода общин изымалась в центр в виде дани. Свободное распоряжение имуществом и результатами труда исчезло. Земля в основном перешла в собственность центральной власти. Местное самоуправление к завершению владычества монголо-татар утратило свое былое значение. И лишь отдельные его ростки сохранились в Новгороде и Пскове, где влияние татар было значительно слабее.
Таким образом, история данного периода свидетельствует о том, что до нашествия монголо-татар славянские народы имели реальное местное самоуправление и были устремлены к образованию союзов общин в лице городов, старших городов как политических центров, где власть действовала в форме народного представительства.
С вторжением чужеземцев институт народного представительства был упразднен. Это, естественно, отрицательно сказалось на общинном местном самоуправлении. Основы общинного строя были подорваны как политически, так и экономически.
Местное самоуправление в 1497-1785 гг.
Состояние местного самоуправления в этот период определяется отношением к нему центральной власти.
Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оставались общины, занимавшиеся различными видами производства и промысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное постоянное наименование: земля.
Во время царствования Ивана IV система организации местного самоуправления имеет свои определенные особенности. Появляется центральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский двор или Земский приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.
Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деление на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных актах встречаются еще ряды, или рядки; так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов.
Производство по-прежнему являлось определяющим фактором функционирования местного общинного самоуправления. Об этом свидетельствуют развитие ремесла, строительного дела, производство ремонта зданий и сооружений, наличие различных видов промысла, сельскохозяйственного производства и торговли.
В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного производства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исключительно естественно-географический характер. Союзы общин объединялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.
В сельской местности производственное самоуправление действовало на началах общего и общинного владения землей.
В общем владении состояли земли и угодья, которыми совладели складничества - товарищества с определенными долями каждого члена. Эти доли являлись собственностью вкладчиков и могли быть реализованы посредством разделения общего имущества или частного выдела по требованию владельцев.
Волость представляла собой крупную производственную общину, состоявшую из объединившихся по экономическим интересам более мелких общин. Сюда вошли рыболовецкие общины, общины по обработке земли, общины плотницкие, общины торговые и т. д.
В городах люди также объединялись по экономическим интересам. Так, «меньшие» посадские люди на Москве и под Москвой составляли «сотни» и «слободы» , которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т. д.
Производственное самоуправление является основой для становления крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития внутренней и внешней торговли, источником формирования и совершенствования системы товарно-денежных отношений.
Развитие производственного общинного самоуправления в Новгороде и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик , с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.
Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производство оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени опричнины и последующему периоду, называемому в истории Смутой. С падением производства принижалась и роль самого местного самоуправления. Падение производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяйство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же реорганизация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемости. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцового и черною землею, на которой оно сидело, в частную зависимость. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления. Неизбежным последствием возникновения привилегированных земельных хозяйств на правительственных землях был переход крестьян от податного самоуправления и хозяйственной самостоятельности в землевладельческую опеку и в зависимость от господского хозяйства. Шел механический процесс разрушения сельской производственной общины, повлекший уничтожение местного самоуправления.
Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.
В самом начале указанного периода в некоторых местностях, например, в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демократия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до присоединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.
В других местностях действовали собрания и сходы общин. В большинстве своем «посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских» , выступавших в качестве исполнительно-распорядительных органов, а также городовых приказчиков.
О старостах часто упоминают судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 года установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.
Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное самоуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполнительная власть на местах даже в этот период была выборной. В Новгороде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном, и на центральном, общереспубликанском уровнях.
Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в зависимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде и Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправления были сосредоточены все вопросы местного значения: развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремесло, сельскохозяйственное производство и т. д. Решением важнейших вопросов занималось вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) организовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.
Период формирования Московского государства внес свои коррективы в соотношение представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городовые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.
Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компетенция более четко прослеживается через выборные исполнительные органы.
В целом в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского двора, или Приказа.
Наиболее полно компетенция местного самоуправления выражена через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и выступал охранителем прав народа. Он контролировал: 1) воеводских людей, чтобы они не притесняли жителей при нарядах и других казенных работах; 2) торговлю, чтобы она производилась на узаконенных местах; 3) порядок общинной раскладки в сборе податей и отправлении повинностей; 4) городских старост, сотских и десятских, чтобы они представляли всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине, и др.
По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае виновные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в зависимости от звания обиженного.
Кроме городовых приказчиков от земщины были еще выборные старосты нескольких разрядов. К первому разряду принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчиков, и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осуществлял староста в земской избе. В начальный период царствования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.
В городах были выборные старосты торговые, старосты таможенные, кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина , если общество торговало им самостоятельно, и старосты при суде как знатоки местных обычаев и как защитники интересов местных обществ. Они должны были «в суде сидети и правды стеречи», т. е. наблюдать за правильностью судопроизводства наместников и волостей.
При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение. Для этого в 1555 г. «он издал указ или уложение, которым суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, присылались в государеву казну» .
Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.
Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.
Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 г. городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах.
В остальных городах и посадах губерний, исключая западные, предлагалось ввести Городовое Положение, учитывая обстоятельства, по предложению Министерства внутренних дел.
Относительно западных губерний, кроме Киева, а также применительно к городам прибалтийских губерний министр внутренних дел должен был войти в отношения с генерал-губернаторами для подготовки предложений и внесения их в законодательный орган. Иначе говоря, центральная власть, прежде чем вводить городское самоуправление, предварительно согласовывала вопрос с местными генерал-губернаторами. В Санкт-Петербурге, Москве, Одессе городское самоуправление могло быть введено после заключения общих городских дум, которые были затребованы Министерством внутренних дел и направлялись на разрешение законодательного органа. Как видим, правительство применяло избирательный метод введения городского самоуправления.
Ограничение числа городов, в которых вводилось в действие Городовое Положение, преследовало определенные цели. Правительство проводило эксперимент. Естественно, оно с осторожностью относилось к возможности массового внедрения самоуправления в городах. Оно боялось получить для себя мощный противовес в лице самоуправляющихся городов. Поэтому подавляющая часть городов самоуправления не имела.
Местное городское самоуправление занимало незначительное место в системе городов России. В основной части городов действовала система органов государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление являлось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью зависимым от него, и размещалось на сравнительно небольшой территории страны.
Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.
В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения» . Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.
Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Городовое Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: «Мещанин волен заводить станы всякого рода, и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания» .
Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.
Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Положении. Каждая гильдия, равно как и другие группы граждан, в соответствии со ст. 158-165 Положения, обладали правом выдвижения своих гласных в Городскую общую думу. Компетенция Городской думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения.
На Городскую думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.
Компетенция городского главы носила в большей мере организационно-правовой характер. Он созывал Городскую думу, вел ее заседания, проверял полномочия каждого гласного, избранного в думу от различных групп населения, вместе с депутатами составлял городскую обывательскую книгу города и сдавал ее в архив. Других каких-либо полномочий городского главы Положение 1785 г. не предусматривает.
Городской магистрат осуществлял функции исполнительно-распорядительной власти. Он находился в двойном подчинении. С одной стороны, он подчинялся по вертикали губернскому магистрату и губернатору, с другой - Городской думе. Так, в соответствии со ст. 178 Положения городские магистраты обязаны были выполнять законные решения Городской думы и оказывать помощь представителям центральной власти.
В случае нарушения законов и установленных порядков городской магистрат докладывал об этом Губернскому магистрату или Сенату. Компетенция городского магистрата носила чисто контрольный характер.
По Городовому Положению 1870 г. компетенция городского самоуправления приобретает в большей степени организационно-правовой характер. В данном документе преобладают статьи об организации и деятельности городского самоуправления, не имеющие связи с собственностью и производством. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности городов и стимулировании производства, превратилась в формальную, выхолощенную идею о самоуправлении.
В Указе о введении в действие Городового Положения не было сказано, какие цели оно преследует. Да и само Положение не содержало существенных замыслов, которые бы способствовали развитию общества, улучшению жизни людей, укреплению основ государства.
Компетенция приобрела завуалированный характер. Две трети статей Положения посвящены названию городских органов, порядку их формирования, внутриорганизационной работе, взаимоотношениям с губернатором, Правительством, Министерством внутренних дел. То, что раньше вправе были делать граждане, оказалось переданным в руки городских властей.
Статья 55 Городового Положения 1870 г. перечисляет полномочия Городской думы: содержание в исправности и чистоте территории города, памятников, устройство пристаней, переправ и перевозов, кровель, дымовых труб и т. д. По всем вышеназванным вопросам дума принимала постановления.
Компетенция городской управы была производна от компетенции Городской думы. В соответствии со ст. 72 Положения 1870 г. Городская управа осуществляла оперативно-хозяйственное управление, решала текущие дела, выполняла постановления Городской думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных Думой.
В компетенцию городского головы входили вопросы: организации работы думы, ее созыва, председательствования на ее заседаниях, приглашения на заседания думы заинтересованных лиц, контроля за законностью принимаемых решений городской управой, внесения спорных вопросов на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.
Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.
Городовое Положение 1892 г. еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Люди были поставлены в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И, как свидетельствует история, такая цель была достигнута.
Крестьянское и земское самоуправление. Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях. В течение 1865-1876 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.
В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.
С призывами к участию общества в управлении выступали губернские комитеты по крестьянскому делу.
В 1890 г., 12 июня, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях. В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые.
В соответствии с Положением 1890 г. выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором - все остальные избиратели, кроме крестьян.
Положение 1890 г. снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению - 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167 .
В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено Губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.
Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования: 1) стремление улучшить местное хозяйственное управление; 2) дать выход «свободным стремлениям общества», т. е. единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.
Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления. В разделе первом ст. 23 Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, указывалось: «Крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости, предоставляется право наравне с другими свободными сельскими обывателями:
Производить свободную торговлю, предоставленную крестьянам, без взятия торговых свидетельств и без платежа пошлин;
Открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения;
Записываться в цехи, производить ремесла в своих селениях и продавать свои изделия как в селениях, так и в городах;
Вступать в гильдии, торговые разряды и соответствующие оным подряды» .
Положение дало возможность для самоопределения и самоорганизации крестьян. Особенно следует обратить внимание на то, что каждый крестьянин на своей усадьбе имел право без разрешения помещика или общества устраивать и содержать фабричные, промышленные и торговые заведения.
Все вышеперечисленные положения представляют собой ту самую основу, от которой зависит судьба самоуправления. Ибо производство было и остается решающим фактором для местного самоуправления.
Принятие Положений о крестьянах и о земских учреждениях 1864 г. не означало одновременную и повсеместную кампанию по введению местного самоуправления. Правительство опасалось их распространения на окраины России. Опасность эта заключалась в том, что самоуправление при массовом его распространении могло объединиться в своих требованиях к Правительству и организовать проведение различных мероприятий, неугодных царской администрации. При разобщенной территориальной дислокации земств, значительном удалении их друг от друга, перевесе сил в пользу центральной администрации Правительство чувствовало себя спокойно.
В канун Февральской революции 1917 г. земства действовали в 34 губерниях. Остальная огромная территория страны, включавшая в себя 51 губернию и область с населением 61 млн человек , управлялась исключительно царской администрацией. Местного самоуправления не знали такие регионы, как Прибалтийский край, Степной край, Кавказ, область Войска Донского (с 1882 г.), Архангельская, Гродненская, Виленская, Ковенская губернии и Сибирь.
В этих губерниях преобладало помещичье землевладение. Это позволяло сдерживать инициативу граждан к участию в самоуправлении.
Из 34 названных губерний, где действовали земские учреждения, 27 совпадали с теми губерниями, где было введено городское самоуправление. То же самое касается и крестьянского самоуправления. Самоуправление действовало в основном в европейской части России.
Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев, сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением, и дел общественного благоустройства и общественного хозяйства.
К числу дел первой категории, по мнению схода, были отнесены: принятие в общество новых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.
Ко второй категории дел относились: исключение из общества порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.
Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по организации сельского управления, а именно: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы ; установление добровольных раскладок и употребление мирских капиталов.
К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнительного характера. Он выполнял роль исполнительного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.
В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней.
Из этого следует, что представительный орган, каковым являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода объем полномочий был больше, чем у старосты.
Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сути сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин, с ограниченным представительством.
Компетенция сельских сходов обозначена более предметно, чем компетенция земских учреждений. Она носит конкретный характер.
Сельские сходы как форма проявления местного самоуправления действовали до 1917 г. и даже в советский период.
Компетенция волостных сходов, к сожалению, не оправдала надежд законодателя и осталась только на бумаге. Они не осуществляли на практике своих общественно-хозяйственных функций. Волостные органы несли только затраты и стали убыточны, и они не развились, а приблизились к полному упадку. Они редко собирались. Кроме того, людей не объединяли единые экономические интересы. Они были разобщены в масштабе волости. В итоге полномочия волостных сходов были переданы волостным старшинам и волостным правлениям.
Вследствие состоявшегося в 1874 г. подчинения волостных старшин в дисциплинарном отношении уездным исправникам все волостное управление совершенно подпало под власть полиции, превратившись в ее низший орган. Волостные правления сделались абсолютно чуждыми для крестьян.
Это означает, что сельское самоуправление не должно было подниматься выше уровня села, где для него имелись реальные условия: единый экономический интерес людей, компактность территории, трудовое общение. Все это сближало людей при принятии решений на сходах. Они быстрее приходили к единому мнению, принимали решения и сами их выполняли.
Согласно Положению 1864 г. к предметам ведения земских учреждений были отнесены: устройство путей сообщения; общественное призрение; народное продовольствие; народное здравоохранение; народное начальное образование; общественное благоустройство; тюремное управление; составление смет; раскладка расходования земских сборов; раскладка государственных налогов; мировой суд и суд присяжных.
В соответствии со ст. 2 Положения от 1 января 1864 г. земские учреждения наделялись правом участия не только в управлении, но и в устроении всего хозяйственного быта страны и народа.
Так, в пункте VI им предписывалось иметь попечение о развитии торговли и промышленности.
А. Васильчиков по этому поводу писал, что наделение такими полномочиями земств может привести к неограниченному произволу и будет препятствовать развитию народного хозяйства.
Вообще-то опасения А. Васильчикова оказались небезосновательны. Жизненная практика подтверждает, что чем шире опека со стороны административных органов, какими бы они ни были, тем больше возможностей для сдерживания процесса производства, расширения местной инфраструктуры.
В литературе часто упоминается о том, что земства решали задачи местного хозяйства. Можно ли согласиться с тем, что содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность; устройство и ремонт больших дорог; выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников относились к задачам местного хозяйства? Пожалуй, это в большей мере функции государственных органов . Стало быть, земские учреждения выполняли уже тогда часть государственных функций.
Не следует забывать и о том, что основная часть решений, принимаемых по вышеупомянутым вопросам, подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел.
Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
2) заведование капиталами и другим имуществом земства;
3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
5) устройство и содержание земской почты;
6) заведование взаимным земским страхованием имущества;
7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увеченных;
8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми за счет земства школами и другими учебными заведениями;
11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.
При этом законодатель пытается ввести критерий разделения предметов ведения между губернским и уездными земскими учреждениями.
К ведению губернских земских учреждений относятся те дела, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые касаются каждого отдельного уезда и не подлежат ведению губернских земских учреждений.
Все названные предметы ведения более детально изложены при определении компетенции губернских и уездных земских собраний и их управ. Вначале дана общая компетенция тех и других. Затем выделены особая компетенция губернских земских собраний и особая компетенция уездных земских собраний.
Компетенция губернских земских собраний была более объемна. В соответствии со ст. 63 Положения они решали следующие задачи.
- Разделение зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей и заведений общественного призрения на губернские и уездные.
- Раскладка между уездами государственных сборов.
- Распределение между уездами сумм, определенных на устройство мест заключения.
- Устройство новых и перенесение существующих пристаней на судоходных реках и озерах.
- Разрешение создания новых ярмарок, торгов, базаров, а также закрытие их.
- Установление натуральных и денежных повинностей по истреблению вредных для полей насекомых и животных и другие вопросы.
В свою очередь, особая компетенция уездного земского собрания обозначалась в ст. 64 всего лишь тремя пунктами.
- Раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, разверстание коих возможно по закону на уездные земские учреждения.
- Представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам ведомства земских учреждений, а также предположений по предметам своего ведения.
- Представление губернскому земскому собранию предположений о ходатайстве перед Правительством по предметам, касающимся местных польз и нужд.
Соотношение компетенции губернских и уездных собраний свидетельствует о том, что центральная власть полагала строить самоуправление, начиная с «верхних этажей». В любом случае компетенция губернских собраний была намного объемнее и существеннее, чем уездных.
Многие решения земств подлежали утверждению министром внутренних дел. Среди них ст. 83 Положения о земских учреждениях 1890 г. называет решения: 1) об обращении земских дорог в проселочные; 2) о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям и переправам, а также переправам, содержимым частными лицами; 3) о разделении имущества и заведений общественного призрения на губернские и уездные; 4) о переложении натуральных повинностей в денежные; 5) об установлении натуральной и денежной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных; 6) об открытии новых и перенесении существующих пристаней на судоходных реках и озерах; 7) об открытии новых ярмарок и о закрытии, перенесении в другие местности или изменении сроков существующих ярмарок; 8) о займах, за исключением позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих особое значение.
Из этого следует, что почти все ключевые решения, составляющие основу, на которой базируется местное самоуправление, были поставлены в зависимость от губернатора или министра внутренних дел. Такая процедура принятия решений сдерживала процесс осуществления конкретных дел. Земских учреждений в губерниях было много. Все они принимали огромное количество постановлений. Возможности губернатора и министра внутренних дел по рассмотрению таких решений были, естественно, ограничены.
Но тем не менее земства наращивали темпы развития подведомственного им хозяйства.
Более эффективно они реализовали свои полномочия в области медицинской помощи населению и народного образования.
Положения о земских учреждениях предусматривали разграничение компетенции не только между губернскими и уездными земскими собраниями, но и между собраниями и губернскими и уездными земскими управами, которые являлись исполнительными органами. Земские управы осуществляли исполнительно-распорядительные функции.
Так, в соответствии со ст. 97 Положения о земских учреждениях 1890 г. земские управы вели текущие дела по земскому хозяйству, изыскивали меры к его улучшению, наблюдали за поступлением налогов, контролировали выполнение решений земских собраний, представляли необходимые материалы губернатору и министру внутренних дел, составляли планы на устройство селений, созывали с разрешения губернатора земские собрания на заседание.
Очевидно, что круг полномочий земских управ был значительно меньшим, чем у земских собраний. Это свидетельствует о том, что представительной власти отдавался наибольший приоритет. Земские управы были подотчетны земским собраниям. Компетенция крестьянского и земского самоуправления имела разное содержание. Физические лица и органы крестьянского самоуправления решали более приземленные задачи. Они строили, создавали предприятия, заводили промыслы и т. д. Во главу дела были поставлены полномочия конкретного человека, крестьянина, собственника. Именно ему были созданы условия для развития инициативы в области производства. Человек со своей собственностью выступал в качестве источника появления самоуправления на селе. При этом он обладал определенной компетенцией, включавшей в себя собственность, предметы ведения, права и обязанности.
У земских учреждений возможности были ограничены. Дела их носили оторванный от мирских забот характер. У них не было собственности в том объеме, в каком обозначались предметы ведения, права и обязанности. Функции этих органов в большей мере носили организационно-правовой, управленческий, фискальный характер. Это привело к тому, что самоуправление на уровне губерний и уездов оказалось малоэффективным, а сама его идея была дискредитирована.
В статье «Самоуправление» Н. И. Лазаревский достаточно аргументированно доказывает, что местное самоуправление занималось не только решением задач местного хозяйства, но и государственным управлением, и что государство и самоуправление неразрывны. Аналогичной точки зрения придерживались известные специалисты в области управления и самоуправления В. П. Безобразов и А. Васильчиков.
Земства нельзя было считать даже органами самоуправления в полном смысле слова как по их составу, так и по кругу действий. По составу потому, что они представляли собой не все население соответствующей территории, а лишь агломерат отдельных классов общества, да еще и представленных неравномерно. По кругу действий потому, что органы самоуправления являлись административной властью центрального управления. Земские учреждения были представлены только особыми органами центрального управления для руководства хозяйством, распорядиться которым самостоятельно они не могли.
Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй - делегируемый государством. Можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше, чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 гг., а также практика земского самоуправления. Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти , т. е. от соотношения с центральными органами и губернатором.
Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом Положении 1785 г., согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчета перед губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т. д.
В Городовом Положении 1870 г. появились более ярко выраженные нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с губернатором, с правительственными учреждениями, с Министерством внутренних дел. Статья 6 Положения прямо зафиксировала, что правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны содействовать городскому общественному управлению. В то же время общественное управление должно было организовать свои отношения с губернским начальством через городского голову или члена городской управы. С Правительством отношения осуществлялись через губернатора и министра внутренних дел.
Вопросы, по которым строились взаимоотношения, были различными: бюджета, налогов, сборов, пошлин, выборов, исполнения законов и положений. Структура взаимоотношений предусматривалась в Городовом Положении 1870 г. не только через функции, т. е. направления деятельности и предметы ведения, но и путем создания органов, через которые предусматривалось осуществление такого взаимодействия. Иными словами, устанавливался механизм взаимодействия.
Взаимоотношение земств с правительственными учреждениями имело более глубокий функционально-структурный характер.
Начиная с 1890 г., с принятием нового Положения о земствах, в систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено Губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор окружного суда. Как видим, здесь присутствовал полный набор должностей от государства.
Со стороны земств были представлены председатель губернской земской управы (он же предводитель дворянства) и один гласный от губернии. В дальнейшем представители земств избирались в Государственную думу . В этот период взаимоотношения носили характер контроля органов государственной власти над местным земским управлением, т. е. действовал принцип подчиненности как по функциям, так и по органам.
На попытки проявления самостоятельности земских учреждений Правительство реагировало весьма жестко. Боясь взаимодействия земских учреждений различных губерний, их единения, Правительствующий Сенат 4 мая 1867 г. дал земствам разъяснение о том, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов» . С 13 июня 1867 г. Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать свои отчеты и материалы, содержащие выступления на земских собраниях. В 1868 г. циркулярами от 26 августа и 8 октября министр внутренних дел запретил земским учреждениям обмениваться материалами земских учреждений других губерний.
Как видим, Правительство особо не жаловало инициативу и предприимчивость земских учреждений, а наоборот, держало их в жестком повиновении и заставляло быть законопослушными.
Земства пытались ограничить во всем, особенно в сфере политики. И когда это не удалось, 12 июня 1900 г. Правительство решило урезать источники существования земств. Принятые в этот день «Примерные правила об установлении предельного земского обложения» запретили земствам увеличивать смету более чем на 3 % по сравнению с предшествующим годом.
Взаимодействие земств с Правительством усилили съезды и совещания земских представителей по различным вопросам, а также Всероссийский земский союз, созданный с разрешения Правительства.
10 июля 1915 г. появились довольно мощное объединение Земгор, Союз городов, которые оказывали помощь военным частям, раненым больным.
В дальнейшем функции взаимодействия с государством расширились в области промышленного производства.
Таким образом, взаимоотношения земств с государством осуществлялись в губернии через губернатора и Губернское по земским делам присутствие, в центре - через министра внутренних дел, Правительство, Государственный Совет и Сенат. Сущность такого взаимодействия состояла в полном контроле действий за земствами со стороны государственных учреждений и должностных лиц.
Местное государственное управление в 1917-1990 годах
Местные Советы - органы государственной власти. После победы вооруженного восстания в Петрограде II Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы местного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Довольно подробно этот период изложен в трудах Г. А. Герасименко и Л. Ф. Болтенковой. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений, в роли НКВД по упразднению земств как антиподов Советской власти.
Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития революции. Первые - революционно-демократический, а затем и пролетарский; вторые - буржуазный.
История, как уже отмечалось, зафиксировала различное наименование Советов. Это Советы рабочих депутатов, Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депутатов, Советы казачьих депутатов, Советы матросских депутатов в 1918 г. Затем произошло объединение отдельных Советов в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В стране сложилась единая система Советов, в которой нашел организационное оформление принцип диктатуры пролетариата - союз рабочего класса и крестьянства при руководящей роли рабочего класса. Название Советов было закреплено вначале в Конституции РСФСР 1918 г. Вся власть в стране в центре и на местах, как говорилось в первой Советской Конституции, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Органами Советской власти на местах являлись областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Вся система органов государственной власти строилась на основе принципа демократического централизма.
В 1937 г. в Конституции РСФСР название Советов преобразуется. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Затем Конституция РСФСР 1978 г. вводит понятие «Советы народных депутатов», которые действовали до октября 1993 г., когда Указом Президента Российской Федерации они были упразднены.
Были ли Советы органами местного самоуправления в период 1917-1990 годов?
Правовые акты, регулировавшие их организацию и деятельность, свидетельствуют о том, что таковыми они не были. Они представляли собой систему органов государственной власти на местах. Система Советов строилась на основе принципа демократического централизма. Местное самоуправление исключает этот принцип. Компетенция Советов была унифицирована. В системе местного самоуправления она имеет относительное разграничение и отделена от компетенции государственных органов. Советы решали вопросы как местного, так и государственного характера. Но решение этих вопросов имело чисто формальный характер. Ведь известно, что все решения принимались вначале в партийных органах, а затем Советы повторяли то, что утверждалось этими органами. Советы не имели фактического права на самостоятельное решение. По сути, у них не было реальной власти. Она находилась в руках партийных комитетов, выступала в качестве камуфляжа, прикрытия деятельности партийных органов. Под четким надзором партии находилась вся система Советов сверху донизу. Партия организовывала выборы в Советы, назначала руководителей советских органов, устанавливала функции и полномочия Советов.
Советы были подотчетны партийным органам. За период существования Советов лозунг и конституционные нормы о передаче и принадлежности всей власти Советам оказались нереализованными.
Следует обратить внимание на то, что Советы были самыми представительными органами власти на местах. В их состав входили представители самых различных социальных групп населения.
Практика работы Советов свидетельствовала о том, что в их деятельности было много полезного и интересного. Однако в большинстве своем этот опыт оказался невостребованным. Согласно последним советским конституциям система местных Советов народных депутатов была представлена краевыми, областными Советами, Советами автономной области и автономных округов, городскими, районными, районными в городах, поселковыми и сельскими Советами.
Правовые основы организации и деятельности местных Советов. Деятельность Советов регулировалась конституциями, положениями, законами о Советах, постановлениями ВЦИК, Верховных Советов Союза ССР и союзных республик. Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались постановления ЦК КПСС, совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.
Законодательная практика сложилась таким образом, что законы принимались отдельно по каждому уровню Советов, вплоть до сельского, поселкового. В законах, как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами.
В то же время нужно отдать должное законодателю того периода в том, что законы детально расписывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.
С 1990 по 1993 год Советы выступали в роли основного звена местного самоуправления. Они были одновременно и органами местного самоуправления, и органами государственной власти на местах. Об этом свидетельствуют нормы Конституции Российской Федерации, действовавшей до октября 1993 г., а также Закона РСФСР «О местном самоуправлении». В числе правовых основ деятельности местных Советов можно назвать законодательные акты, регулирующие бюджетные, кредитные, налоговые, земельные, трудовые отношения и т. д.
Вопросы компетенции местных Советов широко раскрыты в трудах К. Ф. Шеремета, О. Е. Кутафина, Г. В. Барабашева, С. А. Авакьяна, поэтому нет необходимости в подробном изложении данного вопроса.
Известно, что ликвидация Советов произошла внезапно, без предварительной проработки вопроса о возможном новом механизме управления на местах, в тот момент, когда Советы, освободившись от партийного руководства, начали постепенно обретать реальную силу, о которой длительное время шла речь на всех «этажах» власти.
Отсутствие нового четкого механизма на местах, как показывает практика, привело к неуправляемой ситуации в масштабе всего государства.
В настоящее время, на наш взгляд, целесообразно как можно быстрее наладить организацию и деятельность органов местного самоуправления, приходящих на смену Советам. Здесь нужна не только законодательная база, но и кропотливая работа с населением с позиции вовлечения людей в процесс управления местными делами. Люди должны почувствовать уверенность в том, что новые органы более продуктивны, чем Советы. Но это можно доказать только на деле, на конкретных примерах улучшения жизни каждого человека.
Территориальное общественное самоуправление. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период. Правда, оно не имело в своем названии слова «самоуправление». Не было такого названия и в правовых актах, регулировавших организацию и деятельность общественного территориального самоуправления. Организационная основа, формы самоуправления выражались в собраниях, сходах, комитетах, общественных Советах.
В первые годы Советской власти одновременно с созданием Советов формировались домовые, квартальные (уличные) комитеты. Изначально они представляли собой органы, обладающие значительными автономными полномочиями. Для решения задач эти органы имели финансовые средства. В их компетенцию входило решение задач коммунального и социального характера.
Однако в дальнейшем тенденция самостоятельного развития была приостановлена. Все самодеятельные органы и формы, образованные по месту жительства граждан, были подчинены Советам, их исполнительным органам.
Политическая оттепель 1960-х годов вновь оживляет деятельность домовых, уличных (квартальных) комитетов. Все в большей степени они участвуют в решении вопросов благоустройства территорий, контроля за состоянием жилого фонда, содействуют строительству и ремонту объектов сферы обслуживания населения.
Руководство деятельностью территориальных органов общественного самоуправления осуществлялось со стороны партийных комитетов и исполкомов. При исполкомах были созданы специальные органы, называемые Советами домовых, уличных (квартальных) комитетов, в состав которых избирались представители домовых и уличных (квартальных) комитетов. Советы обладали обширными функциями по координации деятельности всей системы органов и форм общественного самоуправления.
В г. Москве, например, эти органы в свое время сыграли большую роль в деле сохранности и ремонта жилого фонда, озеленения, содержания территорий, воспитания подрастающего поколения, оказания помощи малообеспеченным семьям и инвалидам.
Между органами микрорайонов было организовано соревнование на лучшее состояние жилого фонда, образцовую территорию и т. д.
Такой подход позволял органам власти вовлекать людей в процесс управления на общественных началах, формировать коллективные формы участия людей в созидательных, полезных делах. Все это давало неплохие результаты.
В конце 1980-х годов в г. Москве начинают зарождаться комитеты территориального общественного самоуправления. Одним из ярких примеров становления и деятельности комитетов явился микрорайон Братеево г. Москвы. Именно здесь осенью 1988 г. состоялась учредительная конференция делегатов микрорайона, которая избрала тайным голосованием Комитет общественного самоуправления в составе 55 человек. На конференции было утверждено Положение о Комитете.
Комитеты общественного самоуправления стали создаваться и в других районах г. Москвы. Затем они были созданы в Ленинграде, Свердловске, Челябинске, Архангельске, Новосибирске, Находке и других городах.
В сельских населенных пунктах традиционной формой общественного самоуправления были сходы и собрания граждан, которые имели довольно обширные полномочия. Они заслушивали доклады и информации о работе местных Советов и их органов, обсуждали проекты законов, решений местных Советов по важнейшим вопросам, обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности и использования жилищного фонда , коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, оказания помощи в проведении сельскохозяйственных работ и т. д.
На сходах и собраниях рассматривались вопросы состояния общественного порядка: самообложения граждан, выдвижения кандидатов в депутаты поселковых сельских Советов и т. д.
Правовую основу общественного территориального самоуправления составляли нормативные акты , принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР и местными исполнительными органами власти. Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. было утверждено «Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР» .
Положение закрепило общие нормы о собраниях и сходах, а также нормы, предусматривающие полномочия и порядок подготовки и проведения собраний и сходов. Положение представляет собой документ, закрепляющий системный подход к организации общественного управления по месту жительства.
В соответствии со ст. 17 Положения решения общих собраний, сходов граждан принимаются открытым голосованием и обязательны для исполнения всеми жителями соответствующих населенных пунктов: микрорайонов, кварталов, улиц, жилых домов. Для придания наибольшей значимости решениям собраний, сходов обязанность по их реализации, согласно ст. 18 Положения, возлагалась на соответствующие исполкомы местных Советов. Кроме того, в реализации решений участвовали непосредственно сами граждане.
Организация и деятельность различных комитетов регулировались Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г.
Положение создавало довольно широкие возможности по вовлечению населения в процесс общественного управления.
Теоретически органы местного самоуправления составляли в данный период прочную основу местных органов государственной власти, и перспектива у них была неплохая. Однако события, произошедшие в сентябре-октябре 1993 г., предопределили несколько иную ситуацию.
С уходом со сцены государственной власти Советов деятельность огромного народного актива практически оказалась свернута и утратила свою былую значимость. Народ вновь оказался удаленным от государства.
На наш взгляд, в этом плане со стороны центральных органов власти была допущена серьезная политическая ошибка. Не создав ничего нового, центральная власть разрушила свою реальную опору на местах, которая состояла из широкого круга представителей народа, работавших на общественных началах. На возрождение такой инициативы потребуется не менее 10-15 лет.
Местное самоуправление в 1990-1998 годах
Первый этап становления местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране в течение длительного периода (с 1917 по 1990 год) не получило закрепления в правовых актах. В эти годы сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.
Концепция местных органов власти и управления была обусловлена системой единства Советов и исполнительных органов снизу доверху.
В первые годы Советской власти проявлялась незначительная тенденция сохранения элементов местного самоуправления. В большей мере это выражалось в привлечении и участии трудящихся в деятельности местных Советов.
В 1960-х гг. в партийных документах и научной литературе вновь появляется понятие «местное самоуправление», но оно не удержалось в трудные годы перестройки государственного управления отраслями хозяйства, культуры.
XXVII съезд КПСС возобновил идею и определил стратегию развития социалистического самоуправления народа. Важнейшим политическим событием в истории нашей страны стали XIX Всесоюзная партийная конференция, а затем Съезд народных депутатов СССР, глубоко всколыхнувшие общественное сознание, на которых была озвучена идея социалистического самоуправления и формально определены пути проведения политической и экономической реформ общества.
В принятой конференцией резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы » было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов.
Введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.
Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.
Во-вторых, министерства и ведомства, обладая по существу неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.
В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.
В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой - партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.
В-пятых, местная промышленность оказалась полностью «в тисках» центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями-монополистами.
В-шестых, государственные органы снизу доверху оказались оторванными от общества. Общество было отдалено от государства.
В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому. Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 1980-х годов центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но, поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого по существу не вышло.
Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.
В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства.
В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.
Второй этап становления местного самоуправления в России. В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» , затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении.
После принятия Конституции РФ, в 1993-1995 гг., наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения указов Президента Российской Федерации.
В конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Федерации отражена соответствующая теория местного самоуправления. Субъекты Федерации (26) пошли по пути государственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Республики Башкортостан, Саха-Якутия, Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т. д.). Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.
По наименованиям органы местного самоуправления субъектов Федерации имели в тот период различия.
Представительные органы были названы, как правило, думами, собраниями представителей, собраниями граждан, сходами граждан, советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями.
В отдельных республиках наименования были установлены в соответствии с национальными традициями.
Начиная с 1995 г. субъекты Российской Федерации принимают законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах, которые в большей мере соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На смену периоду положений, которые имели временный характер, приходит период принятия законов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособности.
В 2003 г. принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введение в действие которого отнесено на 2009 год.
После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.
Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.
Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.
Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.
Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .
В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.
5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации
Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:
1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само управления;
1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;
1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;
1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.
Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.
Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.
На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.
Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г.
В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.
Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном - в крупных городах.
Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.
В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.
В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.
В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о местном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.
В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отношениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалитетов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.
Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.
Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.
Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации:
финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;
слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;
сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;
недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;
дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.
Местное самоуправление, как термин, имеет десятки интерпретаций. Как ранее упоминалось в данной работе, Конституция 1976 г. не предусматривала данного понятия. Однако в «Советской Энциклопедии» он упоминался уже с 1974 г. Местное самоуправление – это один из видов государственного управления на местах, при котором население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством .
После октябрьской революции 1917 г. органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов, по которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. В основу советской власти был положен принцип единства, с жёсткой соподчинённостью нижестоящих органов вышестоящими. В Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, волостные Съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений. Съезд Советов являлся высшей в пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались непосредственно населением, Съезды Советов формировались из представителей соответствующих Советов депутатов и нижестоящих Съездов. Исполнительные комитеты избирались и Советами депутатов, и Съездами Советов .
В течение 1920-1923 гг., при сохранении партийного руководства, под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, местный транспорт, появились муниципальные электростанции и стали создаваться муниципальные банки. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.Велихов .
К середине 30-х годов Съезды Советов были упразднены. Их заменилина другойместный орган государственной власти – Советы депутатов трудящихся .
Согласно Конституции СССР (ст. 3) «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся». Все другие органы советского государства получают свои полномочия либо непосредственно, либо, в конечном счёте, от Советов. Советы депутатов трудящихся служат «основой социалистического государства и наиболее полным воплощением его демократического характера…» .
По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Также, был введён институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей .
Из числа депутатов создавались комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Выборы в Советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами .
В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Процесс формирования и их деятельность осуществлялись под руководством партийных органов. В связи с этим самостоятельность Советов ограничивалась. Влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. На сессиях Советов, исполкомы утверждали заранее подготовленные решения, хотя формально они были подотчетны соответствующим Советам. Такая система не могла являться ни народовластием, ни самоуправлением , .
Принятием законаСССР (в апреле 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в законодательство было включено понятие «местное самоуправление». Однако это не изменило политическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления
Характер и направленность процессов организации власти на местах в России изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти -- Советы -- только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заклю-чения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Нар-комата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы само-управления, выступающие против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственно-го аппарата управления. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных орга-нов государственной власти, которая включала областные, гу-бернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избира-лись непосредственно населением. Съезды Советов формирова-лись на основе многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Россий-ской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избиратель-ного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государ-ственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органа-ми государственной власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Кон-ституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномо-чий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитета-ми. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались пред-седателем и секретарем исполнительного комитета.
Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнитель-ных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствую-щим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономичес-кого и социального развития и составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводи-мые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов откло-нялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руко-водство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящи-ми советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократи-ческого централизма являлось двойное подчинение исполнитель-ных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отде-лов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятель-ности. Местные Советы имели собственный исполнительный аппа-рат, который ими формировался и действовал под их руководст-вом. Наиболее важные вопросы должны были решаться депута-тами на сессиях Советов.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления ко-торого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами по-литики партии; б) руководство формированием представитель-ных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от испол-нительных и распорядительных органов. Формально исполнитель-ные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Од-нако практика советской работы была такова, что аппарат испол-нительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото-рые не вносились какие-либо существенные добавления и по-правки. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным