Статья история советского местного самоуправления. Организация местного самоуправления в советский период

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция прошла несколько периодов.

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства возникла потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах.

Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные органы, делегаты уездных - губернские, и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

Следующий период вошел в историю как период новой экономической политики (нэп). Новая экономическая политика разрешала элементы частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921) и "Наказ от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность.

Для третьего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно "огосударствило" органы местной власти.

Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации". Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы закончились провалом. Вместо расширения прав местных

Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.

Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты:

• o государственность органов местного управления, и представляющих собой "нижний этаж" государственного механизма;
• o отсутствие собственной компетенции;
• o жесткая централизация управления;
• o принцип патернализма и т.д.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само­ управления;

1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправ­ления в рамках конституционной реформы;

1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»;

с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неодно­кратно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансиро­ванное экономическое и социальное развитие территорий без факти­ческого расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что пред­ставлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территори­ального общественного самоуправления. Одновременно на предприяти­ях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов тру­довых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной ини­циативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание право­вой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впер­вые было законодательно закреплено понятие коммунальной собствен­ности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для фор­мирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправ­ления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в грани­цах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно силь­ным главой администрации. Эти законы позволили начать возрожде­ние местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые реше­ния была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия.

Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институ­тов местного самоуправления, особенно территориального обществен­ного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдер­живалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к авгус­товским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулировани­ем вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликви­дирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках кон­ституционной реформы процесс децентрализации получил свое логи­ческое завершение: был провозглашен институт местного самоуправле­ния как самостоятельная структура в системе публичной власти, обла­дающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, фор­мирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в вы­боре организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправ­ления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправ­ления (мэров), в основном - в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Пра­вительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъек­тах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Рос­сийской Федерации были утверждены «Основные положения государ­ственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Для организации взаимодействия органов мест­ного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглав­ляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнару­жился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политиче­ская нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосре­доточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном зако­нодательстве существенно подорвали финансовую базу местного само­управления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возло­жен значительный объем государственных полномочий, не обеспечен­ных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправ­ления Правительством Российской Федерации была разработана и при­нята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегу­лированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в резуль­тате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С 2002 г. в России началась административная реформа, призван­ная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объе­мом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Феде­ральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о мест­ном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.

В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отно­шениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалите­тов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной вла­сти Ставропольского края и органами местного самоуправления муни­ципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились пра­вовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отно­шений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систе­му страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного само­управления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следу­ет рассматривать как часть общего процесса становления новой россий­ской государственности, который обусловливает существенные каче­ственные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансо­вых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфра­структуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), поли­тических (падение доверия населения к институтам власти) трудно­стей.

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации:

финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обяза­тельства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущ­ности и возможностях самоуправления;

сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест­ ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным мето­дам управления;

недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.

После Октября 1917 г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, которая проводилась согласно циркуляру Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. В рамках этого курса упразднили городские и земские органы, выступавшие против советской власти, а остальные влились в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В итоге идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР их насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР – около 28 тыс. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства или службы. В своей деятельности они обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей.

Главным организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся Демократический централизм. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им полностью подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось Двойное подчинение исполнительных органов местных Советов – исполнительных комитетов, отделов и управлений. Они были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов.
Важная особенность организации и деятельности Советов – Партийное руководство ими.
В конце 1980-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам. 9 апреля 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. 6 июля 1991 г. в РСФСР приняли закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Он дал импульс процессу преобразования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
В этот период были сделаны первые шаги на пути утверждения иных принципов организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление посредством принятия союзного, а затем российского закона о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

Местное самоуправление, как термин, имеет десятки интерпретаций. Как ранее упоминалось в данной работе, Конституция 1976 г. не предусматривала данного понятия. Однако в «Советской Энциклопедии» он упоминался уже с 1974 г. Местное самоуправление – это один из видов государственного управления на местах, при котором население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством .

После октябрьской революции 1917 г. органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов, по которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. В основу советской власти был положен принцип единства, с жёсткой соподчинённостью нижестоящих органов вышестоящими. В Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, волостные Съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений. Съезд Советов являлся высшей в пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались непосредственно населением, Съезды Советов формировались из представителей соответствующих Советов депутатов и нижестоящих Съездов. Исполнительные комитеты избирались и Советами депутатов, и Съездами Советов .

В течение 1920-1923 гг., при сохранении партийного руководства, под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, местный транспорт, появились муниципальные электростанции и стали создаваться муниципальные банки. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.Велихов .

К середине 30-х годов Съезды Советов были упразднены. Их заменилина другойместный орган государственной власти – Советы депутатов трудящихся .

Согласно Конституции СССР (ст. 3) «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся». Все другие органы советского государства получают свои полномочия либо непосредственно, либо, в конечном счёте, от Советов. Советы депутатов трудящихся служат «основой социалистического государства и наиболее полным воплощением его демократического характера…» .

По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Также, был введён институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей .

Из числа депутатов создавались комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Выборы в Советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами .

В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Процесс формирования и их деятельность осуществлялись под руководством партийных органов. В связи с этим самостоятельность Советов ограничивалась. Влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. На сессиях Советов, исполкомы утверждали заранее подготовленные решения, хотя формально они были подотчетны соответствующим Советам. Такая система не могла являться ни народовластием, ни самоуправлением , .

Принятием законаСССР (в апреле 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в законодательство было включено понятие «местное самоуправление». Однако это не изменило политическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов».

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например, введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Естественно были и ограничения – избирательным правом пользовались только граждане, которые: а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; в) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В тоже время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема – необходимость обучения новых управленческих кадров.

Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды:

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой не разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящимся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.

Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мнению, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, т. к. Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.

В данный период своего развития Советы находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.

С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности, и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городскому самоуправлению дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления, и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом, и быстро были переданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов, были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам и т. п.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются, в том числе, и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.

Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года, который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ 19 века, сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.

← Вернуться